Pozitif Hukukta Kamu Kurumlarında Disiplin Yetkisi

KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA YETKİLİ MAKAMLARIN GÖREV,

YETKİ VE SORUMLUKLARININ, DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARI ÖZELİNDE VE

POZİTİF HUKUK KAPSAMINDA DEĞERLENDİRİLMESİ

Yusuf MERDOĞLU(1)

ÖZ

Makalede “Yetkili Disiplin Makamlarının Görev, Yetki ve Sorumlukları” mer’i

mevzuat bağlamında mercek altına alınarak yargısal içtihatlar ve disiplin hukuku özelinde

analiz edilmektedir. İdare hukukunun bir alt disiplini olan disiplin hukuku başlığı altında;

disiplin soruşturmaları, disiplin suç ve cezaları konularında 657 sayılı Devlet Memurları

Kanunu çerçeve kanun olarak kabul edilse de, anılan kanun ve disiplin ile ilgili diğer mevzuatta

öngörülmüş olan disiplin hukukunun usul, esas ve ilkelerinin uygulamada yetersiz kaldığı

izahtan varestedir. Dolayısıyla disiplin makamlarının görev, yetki ve sorumluklarının çerçevesi

her ne kadar mer’i mevzuatla çizilmiş olsa da genel ve soyut nitelikteki yasal hükümler ile bahsi

geçen eksiklikler doktrin ve yargısal içtihatlarla giderilmesi hedeflenmiştir. Bu sayede

zikredilen hususlar muayyen hale getirilerek, makale disiplin makamlarına yardımcı rehber

hüviyetine kavuşmuştur. Bu çalışmada, disiplin soruşturması emri verilirken dikkat edilmesi

gereken hususlar, soruşturma raporlarının bağlayıcılığı, disiplin makamlarının karar verirken

dikkat etmesi gereken temel hukuki kaideler, idarenin takdir yetkisinin sınırı ile idari işlemlerin

beş temel ögesi olmak üzere beş ana tema üzerinde durulmaktadır.

Anahtar Kelimeler: İdare/Disiplin Hukukunda İdari İşlemler, İdarenin Takdir Yetkisi,

Yetkili Disiplin Makamları, Soruşturma Emrine Esas Teşkil Eden Sebep Unsurunun

Hukukiliği, Soruşturma Raporunun Bağlayıcılığı.

EVALUATION OF THE DUTIES, POWERS, AND RESPONSIBILITIES OF THE

COMPETENT AUTHORITIES IN PUBLIC INSTITUTIONS AND

ORGANIZATIONS, IN PARTICULAR DISCIPLINARY CRIMES AND

PUNISHMENTS, AND WITHIN THE SCOPE OF POSITIVE LAW

Abstract

In the article, "Duties, Powers and Responsibilities of Competent Disciplinary

Authorities" are analyzed in the context of the current legislation and analyzed in terms of

judicial case law and disciplinary law. Although the Civil Servants Law No. 657 is accepted as

the framework law on disciplinary investigations, disciplinary offenses and punishments under

the title of disciplinary law, which is a sub-discipline of administrative law, it is self-evident

that the procedures, basis, and principles of the disciplinary law, which are stipulated in the

aforementioned law and other discipline-related legislation, are insufficient in practice.

Therefore, although the framework of the duties, powers and responsibilities of the disciplinary

authorities has been drawn by the current legislation, the general and abstract legal provisions

and the aforementioned deficiencies have been tried to be eliminated with the doctrine and

judicial jurisprudence, which are secondary sources of Turkish Administrative Law. In this

way, the mentioned issues have been made specific and the article has gained the identity of an

auxiliary guide to the disciplinary authorities. In this study, five main themes are focused on,

which are the points to be considered when ordering a disciplinary investigation, the

bindingness of the investigation reports, the basic legal rules that the disciplinary authorities

should pay attention to when making a decision, the limit of the discretion of the administration

and the five basic elements of administrative proceedings.

Keywords: Administrative Procedures, Discretion of the Administration, Competent

Disciplinary Authorities, Legality of the Causal Element that Constitutes the Basis for the

Investigation Order, Binding of the Investigation Report.

1. GİRİŞ

Kamu kurum ve kuruluşlarının varlık sebebi, Devlet mekanizması içerisinde halka

kamu hizmetinin verilmesidir. Kamu kurum ve kuruluşları bu amacını, memur ve sözleşmeli

personel gibi kamu görevlileri eliyle yerine getirir. Kamu görevlileri; kamu kaynaklarının

etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, yönetilmesinden,

kullanılmasından, korunmasından, kötüye kullanılmaması ve her an hizmete hazır

bulundurulması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu oldukları için disiplin ve ceza

hukukunun önemli süjesi olarak pozitif hukukumuzda yer almaktadır. Bununla birlikte kamu

hizmetinin düzenli, aksamadan, gecikmeksizin, sürekli ve tam olarak yerine getirilmesini

teminen, başta memurlar olmak üzere kamu görevlilerinin, kendilerine mevzuat kapsamında

emredilen kurallara uyup uymadıklarının denetlenmesi, yetkili disiplin makamları eliyle

disiplin hukuku ve bu hukukun olmazsa olmazı disiplin suç ve cezaları ile sağlanmaktadır.

Disiplin suçlarının ortaya konulması, iddiaların aydınlatılması ve maddi gerçekliğin ispatı

ancak usulüne uygun disiplin soruşturmaları aracılığı ile yapılır. Mezkûr işlemlerin

uygulanması sürecinde çok sayıda usul, esas ve ilkeye ihtiyaç duyulmaktadır. Bu kapsamda,

bazı kurumların kendi özel mevzuatında yer alan düzenlemeleri hariç tutarsak, hukukumuzda,

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, disiplin hukuku başlığı altında disiplin soruşturmaları,

disiplin suç ve cezalarında çerçeve kanun olarak kabul edilir. Ancak yine de, anılan kanun ve

disiplin ile ilgili diğer mevzuatta öngörülmüş olan disiplin hukukunun usul, esas ve ilkelerinin

kapsamlı ve tam olarak düzenlendiği söylenemez(2).

Dolayısıyla bu makalemizde başta İdare Hukukunun yetki, şekil, sebep, konu ve amaç

olmak üzere 5 temel ögesi ve bunların Disiplin Hukuku’ndaki izdüşümü, spesifik olarak da;

yetkili disiplin makamları, soruşturma emrine esas teşkil eden sebep unsurunun hukukiliği,

soruşturma raporunun bağlayıcılığı konularına ilişkin genel ve soyut nitelikte eksiklik

mahiyetindeki yasal hükümlerin, doktrin ve yargısal içtihatlarla, 30 Nisan 2021 tarihinde

yürürlüğe giren Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği ile birlikte giderilmek suretiyle Mezkur

makalenin yetkili kılınmış disiplin makamlarına hususiyetle disiplin amirlerine yol gösterici

olması hedeflenmektedir.

Disiplin işlemleri de idari işlemin bir parçası olması nedeniyle söz konusu idari

işlemlerin unsurlarının neler olduğu, bu unsurların herhangi birisinde husule gelen aykırılığın sonucu nasıl etkileyeceği hususlarının açıklığa kavuşturulması gerektiğinden idari işlemlerin

unsurlarına aşağıda detaylı olarak yer verilmiştir.

2. İDARİ İŞLEMİN UNSURLARI

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2’nci maddesi(3) kapsamında İdarî

işlemler; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat ögeleri esas alınarak idari yargı mercilerince

hukukilik denetimi yapılır(4). Bununla birlikte idarenin takdir yetkisini(5) kaldıracak kararların

verilemeyeceği de aynı maddenin devamında hüküm altına alınmıştır.

Bu sebeple idari makamların işlem yapmadan önce idari işlemlerde bulunması gereken

unsurların neler olduğunu bilmesi, hukuka aykırılığa mahal vermemek adına önem arz

etmektedir. İdari işlemler arasından da icrai olan işlemler, iptal davasına konu olabileceğinden,

icrai ve icrai olmayan işlemlere açıklık getirmek gerekir.

İdari işlemin icrai olup olmaması, işlemin iptal davasına konu olmasında önem arz

etmektedir. Nitekim İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun(6) 14/3-d maddesine göre, iptal

davasının ön incelemesinde bakılacak konulardan birisi, “idari davaya konu olacak kesin ve

yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı” meselesidir. Yine aynı Kanunun 15/1-b

maddesine göre, dava konusu edilen işlem bu nitelikte değilse dava reddedilecektir. Bu hükme

göre, iptal davasına konu olabilmesi için, idarenin bir işleminin bulunması yeterli olmayıp, söz

konusu işlemin, kanunun deyimi ile “kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem” yani icrai

işlem niteliğinde olması gerekmektedir. İşlemin icrailiği “kamu gücünün, üçüncü kişiler

üzerinde, ayrıca başka bir işlemin varlığına gerek olmaksızın doğrudan doğruya hukuki

sonuçlar doğurması, hukuk alanında bir değişiklik yapması demektir. Bu bağlamda

memuriyetten çıkarma cezası verilmesi, pasaport talebinin reddedilmesi, bir taşınmaz

mal hakkında kamulaştırma kararı verilmesi, bir taşınmaz hakkında yıkım kararı

alınması, bir öğrencinin fakülteden kaydının silinmesi, bir öğrenciye zayıf not verilmesi

gibi işlemler, kişiler üzerinde ve hukuk âleminde değişiklikler meydana getirdiğinden

birer icrai işlemdirler. Öte yandan icrai olmayan işlemler; hukuk alanında bir değişikliğe

sebep olmadığından, kişilerin hukuki durumuna bir etki yapmadığından (etkisiz) işlem niteliğindedir ve iptal davasına konu edilemez. Bu bağlamda müfettiş/muhakkik raporları,

hazırlık işlemleri, bildirici işlemler ve idarenin iç işleyişine ilişkin işlemleri, kişilerin hukuki durumunda bir değişiklik yapmadığından icrai nitelikte olmadığı kabul edilmektedir(7).

Aşağıda sıralı olarak icrai olan idari işlemler de bulunması gereken 5 öge öncelikle

İdare Hukuku özelinde açıklandıktan sonra Disiplin Hukukundaki izdüşümü de detaylı bir

şekilde ele alınacaktır.

2.1. İDARİ İŞLEMLERDE YETKİ UNSURU

İdari kararın özünü oluşturan irade açıklaması(8), bu açıklamayı yapmaya yetkili bir kişi

tarafından yapılmış olmalıdır. İdare adına irade açıklamaya yetkili kişi veya kişilere “idari

makam (autorite ad-ministrative) denir. İdari makamların yetkileri, kişi, konu, yer ve zaman

bakımından sınırlıdır. Bu nedenle, idari makamların yetkilerini kişi, konu, yer ve zaman

bakımından dörde ayırıp incelemek uygun olur(9).

2.1.1. Kişi Bakımından Yetki

“Kişi bakımından yetki (competence ratione personae)”, bir kamu tüzel kişisinden çıkan

idari işlemin o kamu tüzel kişisi adına işlem yapmaya yetkili kişi veya kişiler tarafından

yapılabilmesi durumunu ifade eder. Diğer bir ifadeyle, kamu tüzel kişisi adına yapılan işlem,

bu tüzel kişi adına irade açıklamaya ehil bir kimse tarafından yapılmış olmalıdır. Bir kamu

tüzel kişisinde, o tüzel kişi adına idare açıklamaya, yani işlem yapmaya yetkili görevlilerin

sayısı aslında fevkalade azdır. İdare adına irade açıklama yetkisine sahip mercilere “idari makam” denir. Bu sınırlı sayıda görevlinin dışındaki görevlilerin açıkladıkları irade ile yapılmış

olan işlemler “ratione personae yetkisizlik” ile sakattır(10).

2.1.2. Konu Bakımından Yetki

Konu bakımından yetki, kişi bakımından yetkili olan idari makam, organ ya da kamu

görevlisinin, ancak mevzuatın öngördüğü konularda irade açıklayabilmesini ifade eder. Konu

bakımından yetki iki farklı açıdan değerlendirilebilir. İlk olarak, idarenin idari fonksiyona dâhil

konularda yetkili olması gerekir. Başka bir ifadeyle, idare, yasama ve yargı fonksiyonuna giren

ve siyasal nitelikteki hükümet etme işlevine ilişkin konularda irade açıklayamaz. Bununla

birlikte, idare, özel hukuk kişilerinin alanına giren konularda da yetkili değildir. İkinci olarak

ise mevzuatta, idari fonksiyona ilişkin konular, kişi bakımından yetkili olanlara ayrı olarak

dağıtılmıştır. Bu düzenlemeye göre, yetkili kişi, ancak kendisine verilen konularda yetki

kullanabilir(11). Aksi bir idari işlem konu bakımından yetkisizliği gündeme getirecektir.

Örneğin 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18. Maddesinde belediye meclisinin karar

alabileceği konular, 38. Maddesinde de belediye başkanının karar alabileceği konular

belirtilmiştir. Bu organlar ancak burada belirtilen konularda işlem yapabilirler. Bu konuların

dışında bir işlem yapılırsa, işlem hukuka aykırı olur. Mesela “fahri hemşehrilik payesi ve beratı

vermek” belediye meclisinin yetkisine verilmiştir (m.18/r). Belediye başkanının fahri

hemşehrilik payesi ve beratı verme işlemi, konu bakımından yetkisizlik ile sakattır(12).

2.1.3. Yer Bakımından Yetki

“Yer bakımından yetki ( competence ratione loci)”; bir idari makamın hangi yerde,

yani hangi coğrafi alanda karar almaya yetkili ise, orada karar alabilmesi durumunu ifade eder.

Anayasa ve kanunlar bazı idari makamlara karar alma yetkisini sadece belirli coğrafi alanda

vermiştirler. Yani bazı idari makamların karar alma yetkisi yer bakımından sınırlıdır. Örneğin

bir valinin komşu ilde çalışan bir memura disiplin cezası vermesi durumunda veya bir

belediyenin bir başka belediyenin sınırları içinde bulunan bir taşınmazı kamulaştırması

durumunda “ratione loci yetkisizlik”(13) söz konusu olacaktır.

2.1.4. Zaman Bakımından Yetki

“Zaman bakımından yetki (competence ratione temporis)”, bir idari makamın hangi

süre içinde karar almaya yetkili ise, o sürede karar alabilmesi durumunu ifade eder. Anayasa

ve kanunlar idari makamların karar alma yetkisini bazen zaman bakımından

sınırlandırılmıştır(14). Bu hususa riayet edilmeden yapılan işlemler zaman bakımından yetkisizlik

yönünden sakat olacaktır.

İdare hukukunda genel yetki ögesini yukarıda açıkladıktan sonra makalemizin ana

konusu oluşturan Disiplin Hukuku’nda Yetki Unsuru üzerinde durularak bir bütün halinde

konunun daha iyi anlaşılması hedeflenmiştir.

2.1.5. Disiplin İşlemlerinde Yetki Unsuru

İdare adına disiplin işlemleri yapmaya yetkili kişilere disiplin makamları denmektedir.

Disiplin makamları; disiplin amiri, disiplin kurulu ve atamaya yetkili amir ile yüksek disiplin

kurulundan müteşekkildir.

Disiplin makamlarının yetkileri ise özel kanunlar hariç tutulduğunda (2547 sayılı YÖK

Kanunu, 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun vs.) 657 sayılı Devlet

Memurları Kanunun muhtelif maddelerinde hüküm altına alınmıştır.

657 sayılı DMK’nın Disiplin Kurulları ve Disiplin makamları başlıklı 126’ncı

maddesine göre(15), uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezaları disiplin amirleri tarafından;

kademe ilerlemesinin durdurulması cezası, memurun bağlı olduğu kurumdaki disiplin

kurulunun kararı alındıktan sonra, atamaya yetkili amirler olduğu anlaşılmaktadır. Devlet

memurluğundan çıkarma cezası ise amirlerin bu yoldaki isteği üzerine, memurun bağlı

bulunduğu kurumun yüksek disiplin kurulu kararı ile verilir.

Yine aynı kanunun 124/1’inci fıkrası kapsamında Disiplin amirlerinin kurumların

kuruluş ve görev özellikleri dikkate alınarak Devlet Personel Başkanlığı'nın16 görüşüne

dayanılarak özel yönetmeliklerinde tayin ve tespit edilecek amirler olduğu, aynı kanunun

Disiplin kurulları ve disiplin amirleri başlıklı 134 üncü maddesinin verdiği yetki doğrultusunda,

“Disiplin ve soruşturma işlerinde kanunlarla verilen görevleri yapmak üzere Kurum

merkezinde bir Yüksek Disiplin Kurulu ile her ilde, bölge esasına göre çalışan kuruluşlarda

bölge merkezinde ve kurum merkezinde ayrıca Milli Eğitim müdürlüklerinde birer Disiplin

Kurulu bulunur. Bu kurulların kuruluş, üyelerinin görev süresi, görüşme ve karar usulü, hangi

memurlar hakkında karar verebilecekleri ve disiplin amirlerinin tayin ve tespitinde

uygulanacak esaslar ile bunların yetki ve sorumlulukları gibi hususlar Cumhurbaşkanınca

çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir”. 30 Nisan 2021 tarihli Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle

Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği(17) yürürlüğe girmiştir. Bu yönetmelikle disiplin

kurullarının kuruluşunu, üyelerinin görev süresini, görüşme ve karar usulünü, hangi memurlar

hakkında karar verebileceklerini, disiplin amirlerinin tayin ve tespitinde uygulanacak esasları,

kurulların ve disiplin amirlerinin yetki ve sorumlulukları ile disiplin soruşturmalarına ilişkin

usul ve esasları belirlenmiştir.

Aynı yönetmeliğin Disiplin Amirlerinin Tespiti ile Görev ve Yetkileri ana başlıklı,

Disiplin amirleri kenar başlıklı 5’inci maddesi kapsamında tüm idarelerin disiplin amirlerinin

kim olduğu aynı zamanda aynı maddenin 4 üncü fıkrası kapsamında ise İl özel idareleri,

belediyeler ve bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahallî idare birliklerinde görevli

memurların disiplin amirleri; İçişleri Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca müştereken

hazırlanan ve yürürlüğe konulan yönetmelikte gösterileceği hüküm altına alınmıştır.

İçişleri Bakanlığı ile Çevre ve Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca Mahalli

İdareler Disiplin Amirleri Yönetmeliği(18) 11 Mart 2022 tarihinde yürürlüğe girdiğinden, bu

sebeple kamu kurum ve kuruluşları zikredilen yönetmeliklere uygun kendi disiplin amirleri

yönetmeliklerini revize etmeleri gerekmektedir. Aynı zamanda hukuki ihtilaflarda ise kuşkusuz

üst norm olan Devlet Disiplin Yönetmeliği ile Mahalli İdareler Disiplin Amirleri

Yönetmeliğinin hükümleri dikkate alınmalıdır.

Yetki kuralları, yorum veya anlaşma yoluyla genişletilemez veya değiştirilemez.

Çünkü yetkinin hangi makamda olduğu hususu şüpheye yer verilmeyecek şekilde

mevzuatla belirlenmiştir. Dolayısıyla disiplin hukuku bakımından da disiplin yaptırımını tesis etme yetkisi, ilgili mevzuatta hangi makama verilmiş ise o makam tarafından tesis edilmelidir(19). Örneğin mahalli idareler disiplin yönetmeliğine ekli bağlı idarelerin disiplin amirleri aşağıdaki tabloda belirtilmiştir.

TABLO 1: Büyükşehir Belediyeleri Disiplin Amirleri

Bağlı kuruluşların disiplin amirleri Tablo 2’de unvanları ile belirtilmiştir.

TABLO 2: Bağlı Kuruluşların Disiplin Amirleri

Tablo 1 ve 2’de disiplin amirleri olarak belirlenen yetkili makamların dışındaki

makamların disiplin cezası vermesi idari işlemi yetki unsuru yönünden sakatlayacağından, idari

yargıda idari işlem iptal edilebilecektir.

Konuya ilişkin Danıştay Kararlarına örnek vermek gerekirse;

- Disiplin cezası verme yetkisi, mevzuatla kime tanınmış ise ancak onun tarafından

kullanılabilir. (Danıştay İdari Dava Daireleri 20.12.1985 gün ve E. 1985/122, K.1985/133)20,

- Yetki ile ilgili idare hukuku ilkelerine göre alt kademedeki bir disiplin makamın üst

kademedeki bir disiplin makamının yerine karar alması işlemi yetki yönünden hukuka aykırı

hale getirebileceği gibi, üst kademedeki bir makamın, alt kademedeki bir idari makamın

görevine giren bir konuda karar alması da yine yetki yönünden hukuka aykırı olacağı21

belirtilmiştir.

- Hakkında üzerine atılı fiil nedeniyle yapılan soruşturma sonucu davacıya önerilen

cezanın, kamu görevinden çıkarma cezası olduğu ve bu cezayı ancak Yükseköğretim

Kurulu’nun verebileceği, dolayısıyla alt cezanın verilmesi konusundaki takdir yetkisinin de bu

makama ait olduğu, başka disiplin makamının veremeyeceği22 kararına ilişkin hususlar tüm alt

ceza uygulamalarında dikkate alınmalıdır. Diğer taraftan disiplin makamlarının belirlenmesi

ise muhakkak mevzuatla belirlenmiş, esas cezaya göre olmalıdır!

- Tıp fakültesinde öğretim üyesi olan davacıya uyarma cezasının disiplin amiri olan

dekan tarafından verilmesi gerekirken rektör tarafından verilmesinde yetki yönünden hukuka

uyarlık bulunmadığı(23) Danıştay’ın ilgili dairesinde karara bağlanmıştır.

-Kademe İlerlemesinin durdurulması cezasının ve buna bağlı olarak alt ceza verilmesi

yetkisinin, yetkili disiplin kurulunda olduğu, bu yetki çerçevesinin dışına çıkılarak kademe

ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren disiplin suçu sabit iken disiplin amirince bir alt

ceza uygulamasının yetki yönünden hukuka uygun olmadığı(24) yönündeki karar, Danıştay 8.

Dairesinin emsal kararlarındandır.

Burada disiplin kurulunun, atamaya yetkili amirin ve disiplin amirinin yetki bakımından

sınırının net olarak ortaya konması gerekmektedir. Bununla birlikte, Devlet Disiplin

Yönetmeliğinin(25) Disiplin kurulu ve yüksek disiplin kurulunun değerlendirmesi

neticesinde yetki başlıklı 27 (1) maddesi evleviyetle uygulanmalıdır. Çünkü Yönetmeliğin

İlgili maddesi; atamaya yetkili amirler disiplin kurulunun kademe ilerlemesinin durdurulması

cezası teklifine mukabil, kademe ilerlemesinin durdurulası cezasını onaylayabileceği gibi

yapacağı değerlendirme ile bir alt ceza verebileceği hususunu salık verdiğinden, bir alt ceza

uygulamasının disiplin kurulunda olmadığı ve atamaya yetkili amirde olduğu ayrıca ilgili konu

da disiplin amirlerinin hiçbir rolü olmadığı anlaşılmaktadır. Diğer taraftan disiplin kurulu

kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını reddetmesi üzerine atamaya yetkili amirler başka

ceza verebilecektir. Ama burada artık bir alt ceza uygulamasının olmadığı da unutulmamalıdır.

Danıştay Kararları ve yürürlükteki kanun ile yönetmelikler çerçevesinde her

makam ancak maiyetindeki personel ile ilgili disiplin hükümlerini işletebilir. Disiplin

makamları; yasa gereği disiplin amirleri, disiplin kurulları ve yüksek disiplin kurullarından

müteşekkildir. Tablo 1 ve 2’de sadece disiplin amirleri unvanları belirtilmiştir. Disiplin

amirlerinin disiplin cezası verme yetkisi özel personel yasalarında aksi öngörülmediği sürece

uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezaları ile sınırlıdır. Disiplin Kurulları ve Atamaya Yetkili

Amirler; Kademe İlerlemesinin Durdurulması Cezasında, Yüksek Disiplin Kurulları ise

Memuriyetten Çıkarma Cezalarında yetkili disiplin makamlarıdır.

Örneğin aylıktan kesme cezası almış personelin özlük dosyasında silinme süresi

içerisinde aynı mahiyetteki bir eylemi tekrarladığında, disiplin suçunun konusu her ne kadar

aylıktan kesme cezasını gerektirse de tekerrür hükümleri gereği bir üst ceza uygulanması

mecburi olduğundan ve de kademe ilerlemesinin durdurulması cezası verme yetkisi de disiplin

amirinin yetki alanına girmediğinden, disiplin amiri tarafından ilgilisinin savunması alındıktan

sonra soruşturma raporu ile birlikte disiplin kuruluna gönderilmek zorundadır. Çünkü kademe

ilerlemesinin durdurulması cezası Disiplin Kurulunun Kararı alındıktan sonra ancak atamaya

yetkili amirin onayı ile mümkündür. Aksi bir uygulama yetki yönünden idari işlemi

sakatlayacaktır.

Disiplin kurulları; kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren ve özlük

dosyalarından silinme süresi içerisinde tekrarına ilişkin bir eylemi tespit ettiklerinde, tekerrür

hükümlerinin bağlı yetki kapsamında uygulanması zaruri olduğundan ve bir üst ceza olan

Memuriyetten Çıkarma cezası da yetkisi kapsamında olmadığından, muhataba ait savunma

istem yazısı ve cevabı ile muhakkik/soruşturma raporu ve eklerini, işlem tesis etmek üzere

kurumun Yüksek Disiplin Kuruluna göndermesi gerekmektedir. Aksi bir uygulama yine yetki

yönünden idari işlemi sakatlayacaktır.

Yetki kurallarının özellikleri gereği, hukuk kuralı kime yetki vermiş ise, yetkiyi o idari

makam, idari organ ya da kamu görevlisi kullanabilir. Ancak yetkili kişinin bütün yetkilerini

her zaman kendisinin kullanması mümkün olmayabilir26. Bu sebeple yetki devri ile vekâlet

konularının disiplin yetkisi özelinde detaylandırmakta fayda mülahaza görülmektedir.

2.1.6. Disiplin Yaptırım Yetkisinin Devri

Disiplin yaptırımı yetkisi de münhasır yetkiye örnektir ve yetki devrinin konusu olamaz.

Danıştay 1. Dairesi de vermiş olduğu istişari mütalaada27, idari makamlara verilen disiplin

yaptırımı yetkisinin münhasır yetki niteliğinde olduğu ve bu yetkiye ilişkin olarak yetki devri

yapılamayacağını belirtmiştir. Bu itibarla yetki devri yapılması sonrası tesis edilecek disiplin

yaptırımları, yetki unsuru bakımından sakat olacaktır.

Danıştay 12. Dairesi konuya ilişkin bir kararında; “… her ne kadar, davalı idarece,

08.07.2011 tarihli ve 2954 sayılı işlem ile disiplin kurullarına sevk edilen disiplin dosyalarını

sonuçlandırma yetkisi Bakan tarafından Genel Müdür’e verilerek, atamaya yetkili amir sıfatına

sahip olan Bakan’ın disiplin cezası verme yetkisini devrettiği iddia edilmekteyse de, 657 sayılı

Kanun’un 126’ncı maddesinde veya başka bir kanun hükmünde, atamaya yetkili amirin disiplin

cezası vermeye ilişkin yetkisini devredebileceğine ilişkin bir düzenleme bulunmadığından, yetki

devrine ilişkin işlemde yetki tecavüzü bulunmakta, bu haliyle dava konusu işlemi Bakan yerine

Genel Müdür’ün tesis etmesinde ise yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı”(28)

gerekçesiyle kanunun yetki devrine açıkça izin vermediği durumlarda disiplin cezası verme

yetkisinin devredilemeyeceği hususuna açıklık getirmiştir.

2.1.7. Disiplin Hukukunda Vekâlet

İdare karar alma ve işlem tesis etme sürecinde yetkili olan makamda bulunan kamu

görevlisi, geçici (hastalık izni, görevden uzaklaştırma gibi) ya da sürekli (ölüm, istifa gibi)

şekilde görevinin başında bulunamayabilir. Bu durumda kamu hizmetinin düzenli ve sürekli

biçimde sağlanabilmesi amacıyla hukukumuzda vekâlet kurumu öngörülmüştür. Bu noktada

vekâlet, yetki devrinden ayrılmaktadır. Danıştay’a göre; vekilin, vekâlet ettiği görevin yetki

ve sınırları içinde kalmak şartıyla, aslın bütün hak ve yetkisine sahip olduğu vekâlet kurumunun

niteliği gereğidir. Ve bu husus genel bir hukuk kuralı haline gelmiştir. Şu halde vekil, vekâlet

ettiği kişinin sahip olduğu disiplin yetkilerini kullanarak disiplin yaptırımı kararı alabilecektir29.

Görüldüğü üzere hukukumuzda vekâlet müessesesinde, yetki devrinden farklı olarak vekil,

kanunun vermiş olduğu yetki kapsamında aslın yerine disiplin işlemi yapabilecektir.

2.1.8. İdari İşlemlerde “Geri Alma” ve Disiplin İşlemlerindeki Yeri

İdari işlemin geri alınması onun yapıldığı tarihten itibaren (ex tunc) hukuki hayattan

silinmesi, çıkarılması demektir. Başka bir deyimle geri alma hukuka aykırı bir işlemin geriye

yürür şekilde düzeltilmesini yapıldığı andan itibaren hukuki etkilerini ortadan kaldırmayı veya

işlemin ilk yapıldığı tarihten itibaren hükümsüzlüğü sonucu, yapıldığı tarih ile geri alınması

arasında doğurduğu hukuki durumların da gayri sahih ve gayri muteber sayılmalarını gerektirir.

Bu tanımlamadan da görüleceği gibi geri alma kavramının iki öğesi vardır: bir kere geri alma

ile beraber işlem ortadan kalkmaktadır. İkincisi bu ortadan kalkış geriye yürür sonuçlu olup

işlemin yapıldığı tarihe kadar uzamakta ve işlemin bu arada doğurduğu hukuki sonuçları da

etkilemektedir(30).

Geri almanın geçmişe dönük etkisinden çıkan önemli bir sonuç da bu etkisiyle geri

almanın, “idari işlemlerin geriye yürümezliği” kuralının istisnasını oluşturmasıdır. Geri alma işleminin geçmişe etki etmesinden dolayı idari yargı alanındaki iptal kararıyla benzerlik

oluşturmaktadır. Ama geri alma ile iptal kararı arasındaki en önemli fark; bu işlemleri yapan

makamların farklı olmasındandır. İptal işlemi yargı makamlarınca, geri alma işlemi ise,

“yetkide paralellik” ilkesi gereği, işlemi yapan idare tarafından yapılmaktadır31. Bu açıklamalar

ile birlikte akıllara şu sorula gelebilmektedir; geri alma işlemi yargıya intikal etmeden ne

zamana kadar yapılabilir? Hangi işlemler geri alma işleminin konusunu teşkil eder? İstisnasız

tüm işlemler geri alınabilir mi? Suallerine cevap vermek konunun daha iyi anlaşılmasını

sağlayacaktır.

Yargıtay İçtihadı Birleştirme Büyük Genel Kurulu, 27 Ocak 1973 tarihli içtihadı

birleştirme kararıyla, yokluk, mutlak butlan ve kişinin gerçek dışı beyanı ve hile yapmış

olması halleri dışında, idarenin hukuka aykırı işlemini ancak iptal davası süresi içinde ve

kanunlarda özel bir süre öngörülmüş ise bu süre içinde yahut iptal davası açılmış ise dava

sonuna kadar geri alabileceğine karar vermiştir(32).

Yargıtay İçtihadı Birleştirme Büyük Genel Kurulu kararı incelendiğinde; bir idari

işlemde yokluk, mutlak butlan ve kişinin gerçek dışı beyanı ve hile yapmış olması halleri mevcutsa ilgili idari işlemin yetkide ve usulde paralellik ilkesi kapsamında idarece süreye

bağlı kalmaksızın her halükârda geri alınabileceği çıkarımı yapılabilmektedir. Acaba istisnasız

bu kural tüm idari işlemlerde (disiplin işlemleri de dâhil olmak üzere) geçerli midir? Yani Geri

alınamayacak işlemler var mıdır? Örneğin Kademe İlerlemesinin Durdurulması cezasını

gerektiren eylemin disiplin soruşturması neticesinde sabit olmasına rağmen, Disiplin amirinin

vicdani kanaati oluşmadan disiplin cezasını hafifleterek kınama cezasını vermesi ve muhatabın

Disiplin kuruluna itirazı neticesinde yapılan işlemin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle

dosyanın disiplin amirine iadesi çerçevesinde verilen kınama cezasının geri alınarak kademe

ilerlemesinin durdurulması cezası verilebilir mi? Ya da disiplin işlemlerinde yokluk, mutlak

butlan ve kişinin (soruşturulanın) gerçek dışı beyanı ve hile yapmış olması halleri

mevcutsa bu durumda diğer idari işlemler gibi geri alma işlemi yapılabilecek midir?

Yukarıda yer verilen sorulara tek bir cevap vermek güç olmakla birlikte disiplin cezalarının geri alınamayacağına dair yasal bir düzenleme bulunmamakta olup konu yargısal içtihatlarla çözüme kavuşturulmaya çalışılmaktadır. Hâkim yargısal görüş ise; disiplin cezası işleminin sıkı şekil şartına bağlı olması nedeniyle cezanın yeni bir idari işlemle ortadan kaldırılmasına engel olduğu, ancak disiplin cezalarının bir yargı kararı veya yasama tasarrufu ile iptal edilebileceği(33) yönündedir. Yine başka bir karar da Danıştay, yasal düzenlemeler çerçevesinde kesinleşen disiplin cezalarının, cezayı veren idari merciler açısından bağlayıcı ve kesin nitelikte olduğunu, dolayısıyla verdikleri disiplin cezasını geri alıp yerine

başka bir ceza vermelerinin olanaksız olduğunu kabul etmektedir(34).

Öte yandan yasal düzenleme olmamasına rağmen 30 Nisan 2021 tarihli Devlet

Memurları Disiplin Yönetmeliği(35) kapsamında Disiplin Soruşturması ve Cezaları Hakkında

Çeşitli Hükümler başlıklı 34 üncü maddesinin 1. Fıkrası, “Kesinleşmiş disiplin cezaları, kanuni

düzenleme ile yargı kararlarının gerektirdiği durumlar hariç başka bir idari işlemle geri

alınamaz, değiştirilemez veya ortadan kaldırılamaz.” hükmü ile disiplin cezalarının geri

alınamayacağı hususu yasal zemine oturtulmasa da yönetmelikle hüküm altına alındığı

anlaşılmaktadır. Bu sebeple ilgili hükmün, aksi bir düzenleme olmadığı sürece yetkili

makamlarca bağlı yetki gereği uygulanması gerekir(36).

Ayrıca yargısal içtihatlar ile konuya perspektif ve derinlik kazandırmak gerekirse,

Danıştay verdiği bir kararında(37) disiplin cezalarının geri alınmasının mümkün olmadığını şu

ifadelerle belirtmiştir. “Kamu hizmetinin belli bir düzen içerisinde yürütülmesi için gerekli

önlemlerden olan disiplin cezası, niteliği gereği öteki idari işlemlerden farklıdır. Disiplin cezası

vermeye yetkili organlar, bu organların oluşumu, çalışma usulü, karar oluşturulması, bu

kararlara itiraz ve bütün bu sürecin her aşaması için öngörülen süre koşulları ile disiplin cezası

işlemi sıkı şekil şartına bağlı olarak uygulanabilmektedir. Bu özellik, disiplin cezasının yeni

bir idari işlemle ortadan kaldırılmasına engeldir. Ceza ancak bir yargı kararı yahut yasama tasarrufu ile iptal edilebilir veya disiplin cezanın ağırlığına göre, belli süreler geçtikten sonra sicil doyasından silinmesi atamaya yetkili amirden istenebilir”. Karardan da anlaşılacağı üzere Danıştay 8. Dairesi, disiplin cezasının hem mahiyeti hem de muhteviyatı gereği başka bir idari işlemle geri alınamayacağını kabul etmektedir.

Konuyla ilgili olarak Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 09/11/2020 tarihli

kararında; soruşturma raporunda getirilen teklif doğrultusunda yetkili disiplin amiri tarafından

verilerek tebliğ edilen disiplin cezasının, bir disiplin affı kanunu veya yargı makamlarınca

verilmiş ve kesinleşmiş bir yargı kararı olmadığı sürece, idarenin tek yönlü iradesi ile geri

alınarak yeni bir disiplin cezası tesis edilmesine hukuken olanak bulunmadığı(38) belirtilmiştir.

Kararlardan şu sonuca varılmaktadır;

- Disiplin işlemleri de birer idari işlem olmasına rağmen sıkı şekil şartlarına tabi

olması (disiplin cezası vermeye yetkili organlar, bu organların oluşumu, çalışma

usulü, karar oluşturulması, bu kararlara itiraz ve bütün bu sürecin her aşaması için

öngörülen süre koşulları) nedeniyle muhatabın ister lehine ister aleyhine olsun

disiplin makamlarınca geri alınamayacaktır.

- Disiplin cezalarının; Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kurul kararında belirtilen

“yokluk, mutlak butlan ve kişinin gerçek dışı beyanı ve hile yapmış olması halleri”

kapsamında verildiği idarece anlaşılmış olsa bile disiplin işlemi ancak bir yargı

kararı yahut yasanın tasarrufu ile iptal edilebilecektir. Bu özelliği ile disiplin

işlemleri, diğer idari işlemlerden önemli ölçüde ayrılmaktadır.

- Son olarak disiplin cezaları, cezanın ağırlığına göre belli süreler geçtikten sonra

atamaya yetkili amirin onayı ve takdiri ile özlük dosyasından silinebilecektir.

Dolayısı ile disiplin cezaları; yürürlükteki düzenlemeler ve istikrar kazanmış yargı

kararları göz önüne alındığında zikredilen durumlar dışında disiplin makamlarınca geri

alınmaması “hukuka uygun işlem” yapılması için elzem görülmektedir.

2.2. İDARE HUKUKUNDA ŞEKİL UNSURU

2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu 2’nci maddede belirtilen “şekil”, hem işlemin

dış görünüşünü hem de işlemin hazırlanış usulünü ifade eder. Şekil, idari işlemin hangi yoldan

yapıldığını gösteren bir unsurdur. Bu mahiyette şekil, öncelikle işlemi oluşturan iradenin dış

dünyaya yansımasını ve daha sonra işlemin yapılması sırasında izlenen usulü gösterir. Şekil bu

özelliği ile idare edilenler bakımından bir güvence niteliği arz eder. Nitekim idari işlem

tesisinde yasanın, düzenleyici tasarrufların veya yerleşmiş içtihatların öngördüğü koşullara

uyulmamış olması o işlemi hükümsüz kılabilecek yahut iptaline sebebiyet verebilecektir. Belli

başlı şekil kuralları, idari işlemin kural olarak yazılı şekilde yapılması, idari işlemlerin

gerekçelendirilmesi, kolektif ve karma işlemlerde toplantı ve karar yeter sayısına uygun olarak

karar alınması, idari yaptırım veya disiplin cezaları uygulamaları esnasında ilgililerin

savunmasının alınması, bireysel işlem metninde idare ilgilinin hangi idari makam veya yargı

merciine başvurabileceğini ve sürelerinin belirtilmesi sayılabilecektir. İdari işlemler hukuka

uygunluk karinesinden faydalanırlar ve bu nedenle hukuka aykırılığı yargı yerlerince tespit

edilinceye veya idare tarafından geri alınıncaya kadar geçerli kabul edilirler. Ancak idari

işlemlerin hukuka uygunluğunu temin etmek için aranan unsurlardan biri de şekil kurallarına

uyumdur. Zira şekil kuralları bir yandan işlem tesis ederken idareyi daha dikkatli ve özenli

olmaya zorlarken diğer yandan işlemi tüm aşamaları ile birlikte görünür kılarak ispat noktasında

kullanılmaktadır(39).

2.2.1. Disiplin İşlemlerinde Şekil Unsuru

Disiplin cezaları memurun meslek hayatını ve özlük haklarını etkiler ve hatta

memuriyetten çıkarılmasına sebebiyet verir. Bu nedenle hukuk devleti ilkesinin bir gereği

olarak ve disiplin cezalarının baskı aracı şeklinde kullanılmasını engellemek maksadıyla

disiplin yetkisi, bir hiyerarşi dâhilinde sistematik biçimde yürütülmekte, soruşturma,

savunma alınması, disiplin süreçlerine ilişkin süreler, disiplin cezasının verilmesi ve

tebliği gibi tüm aşamalar belli şekil kurallarına tabi bulunmaktadır(40).

İdari işlemin şekil unsuru kapsamında yer alan yazılılık kuralı ile ilgilinin savunmasının

alınması hususları üzerinde durmak konunun daha iyi anlaşılmasında katkı sağlayacaktır.

2.2.1.1. Yazılılık Kuralı

1982 Anayasası’nın 125’nci maddesinin 3’üncü fıkrasında; “idari işlemlere karşı

açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar” denilmek suretiyle idari işlemde

“yazılı olma” özelliği vurgulanmıştır. Yine Danıştay’a göre ilke olarak, idarenin işlemlerini

ilgililerce yazılı olarak tebliğ etmesi ve işlem idari yargı merci önüne getirildiğinde de yazılı

bildirim belgesini dava dosyasına sunması gerekmektedir. “Disiplin hukuku açısından da tesis

edilecek tüm işlemlerde yazılılık kuralına riayet edilmesi gerekmektedir. Bu bakımdan örneğin;

disiplin amirinin sözlü bir biçimde memur hakkında uyarı cezası tesis etmesi, yazılılık kuralına

aykırıdır ve bu işlem hukuken yok hükmündedir(41).

2.2.1.2. İlgilinin Savunmasının Alınması

1982 Anayasası’nın 129’uncu maddesinin 2’nci fıkrasında; “memurlar ve diğer kamu

görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları

mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez” denilmek suretiyle

disiplin soruşturmalarında savunma hakkının önemi vurgulanmıştır. Danıştay’a göre de; (…)

disiplin suçu teşkil eden fiillerle ilgili olarak soruşturma yapılması zorunlu olduğu gibi

soruşturmanın belirli usuller çerçevesinde yapılması da zorunludur. Danıştay içtihadında da

ifade edildiği üzere, özellikle idari işlemin muhatabı olan kimselerin haklarını koruyucu

nitelikte şekil ve usul kuralları öngörülmüş ise (örneğin; disiplin soruşturmalarında savunma

alınması zorunluluğu) bu kurallara aykırılıklar esasa etkili şekilde şekil yönünden sakat olarak

kabul edilirler(42).

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile 30 Nisan 2021 tarihinde yürürlüğe giren Devlet

Memurları Disiplin Yönetmeliğinde Savunma konusunda ayrı başlık açıldığı görülmektedir.

İlgili yönetmeliğin 30’uncu maddesi kapsamında(43), “Memura savunma hakkı tanınmadan

disiplin cezası verilemez. Savunma, soruşturma sürecinin son aşamasında disiplin amiri

tarafından istenir. Savunma, memur hakkındaki iddialar, bu iddiaların dayandığı deliller, isnat

edilen fiil veya hâllerin hukuki nitelendirmesi ve 657 sayılı Kanunun 125 inci maddesinde

sayılan fiil veya hâllerden hangisinin kapsamına girdiği bent ve alt bent belirtilerek istenir.

Memur, yetkili kurulun veya disiplin amirinin yedi günden az olmamak üzere verdiği süre

içinde veya belirtilen bir tarihte savunmasını yapar. Savunma istemine ilişkin yazıda, süresi

içinde yapılmaması hâlinde savunma hakkından vazgeçilmiş sayılacağı belirtilir. Kademe

ilerlemesinin durdurulması cezasına ilişkin soruşturma süreci sonunda disiplin amiri

savunmayı aldıktan sonra soruşturma dosyasını disiplin kuruluna gönderir. Devlet

memurluğundan çıkarma cezasına ilişkin soruşturma süreci sonunda disiplin amiri savunmayı

aldıktan sonra ceza verilmesi gerektiği kanaatine varırsa soruşturma dosyasını, kanaatini

içeren yazı ile birlikte yüksek disiplin kuruluna gönderir. Yüksek disiplin kurulunca, memurun

sözlü veya yazılı olarak son savunması, 657 sayılı Kanunun 129 uncu maddesinde tanınmış

olan haklardan yararlanmasına imkân sağlanmak suretiyle ayrıca talep edilir.” işlem

yapılması gerekmektedir. Aksi bir uygulama işlemi şekil yönünden sakatlayacaktır.

Devlet Disiplin Yönetmeliğinin savunma başlığı altında yer alan hususlar mercek altına

alındığında; ilk aşamada uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması

ile memuriyetten çıkarma cezalarının hepsinde savunma alma yetkisinin disiplin amirinde

olduğu göze çarpmaktadır. Kademe ilerlemesinin durdurulmasını gerektiren cezalarda ise

soruşturma süreci sonunda disiplin amiri savunmayı aldıktan sonra soruşturma dosyasını

soruşturmanın doğal uzantısı olarak, disiplin kuruluna göndermelidir. Ancak disiplin kurulunun

savunma alma konusunda ilgili yönetmelikte açık bir düzenleme yoktur. Bu durum

mevzuatımızın önemli eksikliklerinden bir tanesidir. Burada her ihtimale karşı disiplin amiri savunma alsa bile disiplin kurulunun yetkisi kapsamında savunma alması isabetli olacaktır. Çünkü kademe ilerlemesinin durdurulması cezasında asli yetkili makam, disiplin kurulu ve onay mercii atamaya yetkili amirdir. Diğer taraftan memuriyetten çıkarma cezasını gerektiren durumlarda ise disiplin amiri savunma almakla birlikte ceza verilmesi gerektiği

kanaatine varırsa soruşturma dosyasını, kanaatini içeren yazı ile birlikte yüksek disiplin

kuruluna göndermesi ilgili yönetmeliğin amir hükmü gereğidir. Yönetmelikte dikkat edilmesi

gereken diğer bir husus da memuriyetten çıkarma cezalarında disiplin amirinin savunma alması

yeterli görülmemekte ayrıca yüksek disiplin kurulunca, memurun sözlü veya yazılı olarak son

savunmasının, 657 sayılı Kanunun 129 uncu maddesinde tanınmış olan haklardan

yararlanmasına imkân sağlanmak suretiyle ayrıca talep edilmesi “savunma” konusunun önemli

nüanslarındandır.

Danıştay’ın konuya ilişkin istikrar kazanmış kararları aşağıda belirtilmiştir.

Hakkında Devlet Memurluğundan çıkarma cezası ile cezalandırılması teklif edilen

davacıya, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 129. maddesi uyarınca, disiplin kurulunda

sözlü veya yazılı olarak kendisi veya vekili vasıtasıyla savunma yapma hakkının tanınması

gerektiği, bu doğrultuda tutuklu bulunan davacının son savunması alınmadan tesis edilen

işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı(44), Disiplin soruşturması kapsamında kendisine isnat

olunan eylemler açıkça belirtilmek suretiyle savunmasının alınmadığı anlaşılan davacı

hakkında, Anayasal güvence altında bulunan savunma hakkının kısıtlandığı(45), Davacının

kusurlu olduğu iddia edilen davranışı nedeniyle bir soruşturmacı tayin edilerek usulüne uygun

soruşturma yapılmaksızın 1. Disiplin Amiri tarafından doğrudan savunma alınarak verilen

kınama cezasında ve bu cezaya yapılan itirazın reddedilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı(46),

Soruşturmacının yaptığı ifade alma işlemi, savunma alınmadan disiplin cezası verilemeyeceği;

savunma hakkının kullandırılması amacıyla ilgili hakkındaki iddiaların, bu iddiaların dayandığı

delillerin, üzerine atılı fiillerin hukuki nitelendirmesinin ve önerilen disiplin cezasının

bildirilmesinin zorunlu olduğu(47), kararlardan anlaşılmaktadır.

İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 02.06.2020 tarih ve E. 2018/1744, K. 2020/828

kararında48, disiplin soruşturmasında, savunma istem yazısının savunma hakkının mümkün

kılacak nitelikte olması gerektiği, savunma istem yazısında soruşturmaya konu fiillerin hukuki

niteliği ile soruşturma neticesinde verilen cezanın farklı olması ve verilen cezanın daha ağır

olması durumunda savunma hakkının usulüne uygun kullandırıldığından bahsedilemeyeceği

belirtilmiştir.

2.3. İDARE HUKUNDA SEBEP UNSURU VE DİSİPLİN HUKUKUNDA

GÖRÜNÜMÜ

İdari işlemlerde sebep, karar almadan, işlem tesis edilmeden önce var olan, idareyi karar

almaya, işlem tesisine götüren hukuki veya fiili durumdur. Her idari işlemin bir sebebi,

dayanağı vardır. Disiplin hukuku açısından ise idari işlemin (disiplin yaptırımının) sebep

unsuru, disipliner ihlaldir. İdari işlemlerin hukukiliği incelemesinde işlemi tesis etmeye hangi

makamın yetkili olduğu hususu kadar, o makamın yetkisini kullanırken sahip olduğu takdir

payı (marge d’appreciation) da önem taşımaktadır. İdarenin takdir yetkisi; belli durum ve

koşullar altında idarenin karar alıp almama veya kanunda öngörülen farklı çözümler arasında,

kanunen geçerli şekilde seçim yapma serbestisini ifade eder. İdareye tanınan serbesti alanının

gerekçesi; idarenin verimli çalışması, değişen koşullara idari faaliyetlerin uyum sağlamasıdır.

Takdir yetkisi; yere ve zamana göre değişebilir. İdarenin nasıl bir uygulama yapacağı mevzuatta

ayrıntılı olarak belirtilmemişse, sorunun çözümünde kanunen geçerli birden fazla yol varsa,

işlemi yapacak idarenin çözümlerden dilediğini seçme yetkisi varsa idarenin takdir yetkisinden

söz edilir(49).

Bir hukuk kuralı idarenin nasıl hareket etmesi gerektiğini, izlemesi gereken yol ve

yöntemleri önceden belirlemişse, idare için takdir yetkisi değil, bağlı yetki söz konusudur.

Bağlı yetki söz konusu olduğunda idarenin hangi durum karşısında nasıl bir karar alacağı yasa

tarafından açıkça belirlenmiş olup, bu halde idare belli yönde bir karar alarak işlem tesis etmek

zorundadır. Bunlar; işlemi yapan makamın o işlemi yapma hususunda yetkili olması, işlemin

mutlaka kamu yararı amacına dönük olması ve işlemin tesis edilmesine yol açan sebeplerin

gerçekten var olmasıdır(50).

Sebep ögesi, hukuksal bir işlem olabileceği gibi bir olayda olabilir. Sebep açısından

idari işlemler üç kümede toplanabilir. Bunlar; sebebi belli idari işlemler, sebebi idareye

bırakılan idari işlemler ve sebep gösterilmesi öngörülmemiş idari işlemlerdir(51).

Sebebi belli idari işlemler de sebep ögesi mevzuatta açık bir biçimde belirtilmişse, bu

tür işlemlere sebebi belli idari işlemler denir. Disiplin cezaları mezkûr idari işlemlere örnektir.

Sebebi idareye bırakılan idari işlemler, hukuk kuralı bazı durumlarda idarenin yapacağı

işlemlerin nedeninin belirlenmesini idarenin takdirine bırakmış olabilir. Ancak bu gibi

durumlarda, idarenin belirlediği neden, kamu yararına uygun olmalıdır. Hukuk kuralları, idari

işlemin sebep ögesini belirlerken, “milli güvenlik”, “genel güvenlik”, “genel asayiş”, “kamu

düzeni”, “kamu yararı”, genel sağlık”, “genel ahlak”, “hizmetin gerekleri”, “kamu esenliği”,

“görülen lüzum üzerine”, gibi içeriği belirsiz denecek kadar geniş ve yoruma açık kavramlar

kullanmaktadırlar. Bu kavramları yorumlama yetkisi doğal olarak idareye verilmektedir. İdare

bu kavramları yorumlarken, ilgilinin özel çıkarına veya zararına değil, tümüyle kamu yararı

çerçevesinde hareket etmelidir. Sebep gösterilmemiş idari işlemler; eğer mevzuat, idari işlemin

yapılması için herhangi bir sebep göstermemişse ve sebebin belirlenmesi konusunda idareye

de herhangi bir ödev vermemişse, idarenin işlem yaparken herhangi bir sebep göstermesi

gerekmez. Fakat idarenin göstermediği, ancak kararına dayanak yaptığı sebep, mutlaka kamu

yararına ve yürüttüğü hizmetin menfaatine uygun olmalıdır(52).

İdari işlemin sebep unsurunu Soruşturma Emri kapsamında değerlendirmek konunun

daha iyi anlaşılması hususunda fayda sağlayacaktır.

2.3.1. Soruşturma Emrine Esas Teşkil Eden Şikâyet Dilekçesi ve İhbar

Mektuplarının Sebep Unsuru Yönünden Hukukiliği

Disiplin soruşturmasına soruşturma emri ile başlanır fakat bunun için öncelikle, disiplin

yaptırımını gerektiren disipliner ihlalinde herhangi bir şekilde öğrenilmesi gerekir. Bunların

başlıcaları; teftiş ve inceleme sırasında, basın yolu ile öğrenme, başka idari mercilerce yapılan

bildirim, fiilin işlendiğinin bizzat yetkili amirce tespit edilmesi (fiilin işlendiğine dair tutanakta

amirin imzası var ise tarafsızlığı zedelememek adına soruşturma emri bir üst yetkili disiplin

makamınca açılmalı) şikâyet ve ihbar yoludur(53). Ancak soruşturma emrine esas teşkil eden

hususlar arasından genellikle karşılaşılan, “şikâyet” ve “ihbar” konusu üzerinde durmak

gerekir.

Disiplin cezasını gerektiren bir fiilin işlendiğini ihbar veya şikâyet üzerine öğrenen

disiplin amiri konu hakkında zamanaşımına sebep vermeden soruşturma başlatmalıdır. Ancak

soruşturma emrine esas teşkil eden ihbar veya şikâyet dilekçelerinde bulunması gereken

hususların yer almaması soruşturma emrini sebep yönünden hukuka aykırı kılabileceğinden

yetkili makamların dikkat etmesi gereken hususlar Devlet Disiplin Yönetmeliğinin Çeşitli ve

Son Hükümler Ana Başlıklı ve İşleme konulmayacak ihbar ve şikâyetler kenar başlıklı 38 inci

maddesinde belirtilmiştir(54).

Bu kapsamda; Devlet memuru hakkında; a) Belirli bir konuyu içermeyen veya somut

delile dayanmayan, b) Başvuru sahibinin adı, soyadı, imzası ve adresi bulunmayan, c) Daha

önceden şikâyet konusu yapılıp sonuçlanan hususlarda yeni delil içermeyen, ç) Akıl hastalığı

sebebiyle vesayet altına alınanlar veya henüz vesayet altına alınmamış olmakla birlikte bu

hastalığa dûçar oldukları sağlık kurulu raporu ile belirlenenlerce verilmiş olan, ihbar ve

şikâyetler işleme konulmaz. Devamı fıkrasında ise istisnai olarak ihbar ve şikâyetlerin somut

delillere dayanması durumunda Başvuru sahibinin adı, soyadı, imzası ve adresi bulunmasa

dahi konu hakkında disiplin soruşturmasına başlanacağı hüküm altına alınmıştır.

Şikâyet dilekçelerinde ve ihbar mektuplarında başvuru sahibinin adı, soyadı, imzası ve

adresinin yer almasının önemi isnada uğrayan açısından önem arz etmektedir. Masumiyet

karinesi esas alınmak suretiyle kişilerin iftiraya uğrayabilecekleri hususu da göz ardı

edilmeksizin işlem yapılması Hukuk Devleti olmanın gereğidir. Esasında Devlet Memurları

Kanunu’nun memurların hakları kapsamında 25 inci maddesinde hüküm altına alınan isnat ve

iftiralara karşı koruma hakkının bu sebeple hüküm altına alındığı düşünülmektedir.

İlgili hüküm gereği olarak; Devlet memurları hakkındaki ihbar ve şikâyetler, garaz veya

mücerret hakaret için, uydurma bir suç isnadı suretiyle yapıldığı ve soruşturma veya

yargılamanın tabi olduğu kanuni işlem sonucunda bu isnat sabit olmadığı takdirde, merkezde

bu memurun en büyük amiri, illerde valiler, isnatta bulunanlar hakkında kamu davası

açılmasını Cumhuriyet Savcılığından istemeleri(55) ancak başvuru sahibinin adı, soyadı, imzası

ve adresi olması ile mümkün olabileceğinden bu hususa yetkili makamların azami hassasiyet

göstermesi gerekmektedir. Aksi takdirde soruşturma emrine esas teşkil eden şikâyet dilekçesi

veya ihbar mektuplarının ilgili mevzuata uygun olmamasına rağmen işlem yapılması yapılan

işlemi sebep yönünden hukuka aykırı kılacaktır.

2.3.2. Disiplin Cezasının Sebep Unsuru

Disiplin cezasına esas teşkil eden fiil/eylem ya da davranış burada önem arz etmektedir.

Fiile uygun bir disiplin cezasının verilmemesi idari işlemi sebep yönünden sakatlayabilecektir.

Bu hususta şöyle bir örnek verilebilir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125.

Maddesinin A/b bendi uyarınca “özürsüz veya izinsiz göreve geç gelmek” uyarma yaptırımını

gerektiren bir disipliner ihlaldir. Bu halde örneğin; memura aylıktan kesme cezası verildiği

varsayımında, idarenin tesis etmiş olduğu işlemin sebep unsuru sakat olacaktır. Zira mevzuat

hükmü uyarınca, konusu aylıktan kesme cezası verilmesi olan idari işlemin sebep unsuru

“göreve özürsüz olarak geç gelmek” olamaz. Nitekim Danıştay’a göre “kamu görevlisinin

işlediği disiplin suçu karşılığında niteliği itibariyle o suç için öngörülenden daha ağır bir disiplin

cezası ile cezalandırılması durumunda eylemin ağırlığına göre cezalandırma, diğer bir deyişle

orantılılık ilkesi de ihlal edilecektir(56).

2.4. KONU UNSURU

İdari işlem tesis edilirken, mevzuat gereği idari işlemi yapmaya yetkili kılınmış bir

makam, kanundaki ya da düzenleyici işlemlerdeki sebep gerçekleştiğinde ilgili şekli kurallara

uymak ve kamu yararı doğrultusunda hareket etmek suretiyle hukuk âleminde bir değişiklik

meydana getirmektedir. Bu durum yani hukuk âleminde meydana gelen bu değişiklik karşımıza

konu unsuru olarak çıkmaktadır. Bu nedenle yetki, şekil sebep ve maksat unsurlarının aslında

idari işlemin konusunu gerçekleştirme gibi bir işlev üstlendikleri söylenebilir(57).

Diğer bir tabirle konu unsuru, idari işlemin doğuracağı sonuçtur. Konu yönünden

hukuka aykırılıklar çeşitli biçimde ortaya çıkar. Örneğin, mevzuat tarafından yasaklanan bir

konuda işlem yapılması, yasak dayanak olmadan yükümlülük getirilmesi, belli amaç için konan

kuralın uygulama alanının genişletilmesi(58) konu yönünden hukuka aykırılıklara örnek teşkil

etmektedir.

Diğer taraftan; kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun idari işlemle düzenlenmesi,

üst kurala aykırı işlem yapılması, hukuk kuralının uygulama alanının genişletilmesi, kesin

hüküm niteliğindeki mahkeme kararına aykırı işlem yapılması, kazanılmış hakları ihlal eden

işlem tesis edilmesi, eşitlik ilkesine uyulmaması ve son olarak geriye yürümezlik kuralının ihlal

edilmesi yani idari işlemler kural olarak yapıldığı andan itibaren geçerli olup, geçmişe etkili

olarak yapılamazlar(59). Bu hususlara riayet edilmemesi işlemi konu yönünden hukuka aykırı

hale getirecektir.

2.4.1. Disiplin hukukunda Konu Unsuru

Disiplin hukuku açısından ise disiplin cezasının konusu “yaptırım”dır ve tüm

yaptırımlar mevzuatla öngörülmüştür(60). Örneğin; uyarı yaptırımı tesis edilmesine ilişkin idari

işlemin konu unsuru kamu personelinin uyarılmasıdır. Konu unsuru sebep unsuru ile yakından

ilgili olup, çoğu kez bu unsurlardan birisindeki sakatlık diğerini de etkilemektedir. İdari işlemin

konu unsuru bakımından hukuka aykırılık muhtelif şekillerde ortaya çıkabilir. Disiplin hukuku

açısından karşılaşılması en muhtemel örnek; disipliner ihlal ile ilgili olarak o ihlal için öngörülmüş

olan yaptırımın değil, başka bir yaptırımın tesis edilmesidir. Bu durumda disiplin yaptırımı işlemi, sebep unsurunun yanında konu unsuru bakımından da sakat hale gelecekti(61).

2.5. AMAÇ UNSURU

Bütün idari işlemlerdeki nihai amaç (maksat) kamu yararıdır. Disiplin yaptırımları

açısından amaç; kamu idare ve kurumlarında düzeni sağlamak, disipline olmuş personel

aracılığıyla etkili kamu hizmeti yürüterek, nihayetinde kamu yararını sağlamaktır. İdare kural

olarak, kamu personeli hakkında soruşturma sürecini tamamlayarak mevzuatta belirtilen

disiplin yaptırımlarından birisine karar verebilir. Ancak kimi zaman amirler, kamu

hizmetinin etkili bir şekilde yürütülmesi ve nihayetinde kamu yararı amacıyla

kullanmaları gereken hiyerarşik yetkilerini, kamu yararı dışında baskı yapmak, ceza

uygulamak vb. şeklinde kullanabilirler(62). İdari işlemin kamu yararı dışında kullanılması

işlemi amaç yönünden sakatlayan hukuka aykırı bir işlem olarak görülmektedir.

2.5.1. Disiplin Hukukunda Amaç Unsuru

Tesis edilen idari işlemde amaç kamu yararı değil; kamu personelinin, disiplin

soruşturmasının kendisine sağladığı güvenceden yararlandırılmaksızın cezalandırılması ise,

yetki saptırmasının varlığından söz edilecektir. Örneğin; 657 sayılı DMK’nın 76’ncı maddesine

göre memurların görev yerleri kurumlarınca değiştirilebilir. Kanun idareye bu yetkiyi, “kamu

hizmetinin gerekleri” ve “kamu yararı” uyarınca kullanması için vermiştir. Yine 657 s.

Kanun’da sayılan disiplin yaptırımları arasında memurun görev yerinin değiştirilmesi

biçiminde bir yaptırım öngörülmemiştir. Bu halde memurun görev yerinin, kamu hizmetinin

etkili yürütülmesi amacıyla değil de, memura ceza vermek amacıyla değiştirilmesi durumunda

bir “örtülü disiplin yaptırımı”ndan bahsedilir. Bu tür bir işlem amaç unsuru bakımından sakattır

ve “yetki saptırması – detournement de pouvoir” gerekçesiyle iptal edilebilir(63).

Bir idari işlem olan disiplin işlemleri hakkında genel amaç yönünden hukuka aykırılık

halleri üç şekilde karşımıza çıkmaktadır. Bunlar: kişisel amaç güdülmesi, üçüncü kişileri

koruma amacı güdülmesi ve siyasi amaç güdülmesidir. Şahsi Amaç Yönünden, idarenin kimi

zaman karar alırken kişisel bir amaç ve çıkar güttüğüne rastlanmaktadır. Bir idari kararın

alınmasında veya bir idari işlemin tesis edilmesinde kişisel amaç güdülmüş ise, o idari karar ya da idari işlem amaç unsuru bakımından sakattır. Diğer bir ifadeyle yetki saptırması ile maluldür.

Disiplin hukukunda şahsi amaç güdülmesi durumunda, disiplin amirlerinin maiyetinde çalışan

kişilerin ilerleyen zamanlarda yükselerek kendisine rakip olmasını engellemek maksadıyla

disiplin cezası vermesi, amirin arasında husumet bulunduğu bir çalışanına disiplin cezası

vermesi, disiplin amirlerinin veya disiplin kurullarını oluşturan üyelerin düşünsel anlamda

bağlı olduğu toplulukların ve oluşumların çıkarını sağlamak amacıyla topluluk dışından

memurlara disiplin işlemi uygulaması veya kendine yakın gördüğü personeli koruma saikiyle

disiplin cezasını uygulamaması olarak karşımıza çıkabilir. Kısacası bir disiplin işlemi kurumsal

düzeni veya kamu yararını amaçlamadan kişisel saiklerle yapılmışsa burada işlem hukuka

aykırı olacaktır(64).

Üçüncü Kişileri Koruma Amacı Güdülmesinde ise; idari makamların, sadece

kendilerine yarar sağlamak amacı ile değil, üçüncü kişilere yarar sağlamaya yönelik işlemleri

de yetki saptırması ile maluldür. Son olarak Siyasi Amaç Güdülmesinde; Siyasal amaçla

kurulmuş idari işlemler de yetki saptırmasından ötürü sakattır. Örneğin bir hiyerarşik amirin,

disiplin işlemini uygularken onun siyasal eğilimini dikkate alması durumunda maksat

bakımından hukuka aykırılık hali oluşacaktır. Danıştay’a intikal etmiş bir dosyaya ilişkin

olayda davacı öğretim üyesinin hükümetin siyasetine muhalif bir dergiye yazı vadettiğinden

bahisle Bakanlık emrine alınmasını Danıştay Beşinci Dairesi şu gerekçeyle iptal etmiştir:

“Bakanlığın yazısı da okul içinde cereyan etmiş bir vakıadan bahis olmayıp, sadece davacının

siyasi bir dergiye yazı vadetmiş olmasının muvafık olmayacağını belirtmekten ibaret

bulunduğundan, kendisini hizmetten ayırmak için idari lüzumun sübutuna kâfi sayılacak bir

delil teşkil etmez.”(65) Bu kararın gerekçesi göz önüne alındığında disiplin işlemlerinde disiplin

makamlarının siyasi saikler göz önünde bulundurularak yaptırım uygulamaları işlemi amaç

unsuru yönünden sakatlayacaktır.

3. SORUŞTURMA RAPORUNUN DİSİPLİN MAKAMLARI YÖNÜNDEN BAĞLAYICILIĞI

Disiplin makamları, ceza verme yetkisini kullanırken soruşturmacının disiplin cezası

verilsin/verilmesin yönündeki tekliflere bağlı mıdır? Bu husus izaha muhtaç bir konu olması

nedeniyle detaylandırmakta yarar vardır. Bu sebeple; müfettiş veya muhakkik tarafından

yürütülen soruşturma neticesinde disiplin cezasına yönelik teklif edilen hususların, disiplin

makamlarını bağlayıp bağlamadığı, soruşturma dosyası muhteviyatındaki delillerin iddiaları

aydınlatıp aydınlatmadığı çerçevesinde açıklanmalıdır. Kesin delillerle ispatlanan iddialara

ilişkin teklif edilen hususların, disiplin makamlarınca kabul edilmemeleri beklenemeyeceği

gibi eksik delillerle vicdani kanaat oluşmadan, inanca ve görüşe dayalı olarak “şüpheden sanık

yararlanır” evrensel hukuk ilkesi göz ardı edilerek ceza verilmesi de hukuki olmayacaktır.

Büyük bir güçle donatılmış bulunan idare, bir tüzelkişilik olduğundan, doğaldır ki

iradesini gerçek kişiler aracılığıyla açıklayacaktır. Gerçek kişiler ise “keyfi” davranma eğilimi

içine kolaylıkla girebilirler. Nitekim takdir yetkisi, ancak hukuk kuralları arasında özgürce

hareket edebilecek bir alan şeklinde anlaşılmalıdır(66). Aksi bir tutum da yetkili makamların

yapmış oldukları idari işlem; gayr-i hukuki olarak birilerinin menfaatine veya başkalarının

mağduriyetine sebep olabileceği, bu nedenle mezkûr eylemin Türk Ceza Kanunu’nun Görevi

Kötüye Kullanma(67) başlıklı 257’nci maddesi kapsamında değerlendirilebileceği

unutulmamalıdır!

Konuya ilişkin olarak, Danıştay On ikinci Dairesi, 16/03/2017 tarihli toplantısında

vermiş olduğu bir kararında; “… Soruşturmacı tarafından soruşturmaya konu eylemin sübut

bulup bulmadığı ve mevzuatta hangi disiplin cezasını gerektirdiği yönünde getirilen teklif

doğrultusunda disiplin dosyasının disiplin amiri, disiplin kurulu veya Yüksek Disiplin Kurulu

tarafından değerlendirileceği, ancak disiplin cezası vermeye yetkili disiplin amiri ve disiplin

kurullarının soruşturmacının teklifi ile bağlı olmadığı, söz konusu merciler tarafından, önlerine

gelen dosyalarda, hakkında soruşturma yürütülen kişinin veya kişilerin fiilleri ile ilgili olarak

soruşturmacı tarafından yapılan nitelendirmeye katılmak zorunluluğunun bulunmadığı gibi

isnat edilen fiillerin Devlet Memurluğundan çıkarma cezasını gerektirdiği kanaatine ulaşması

durumunda dosyayı Yüksek Disiplin Kuruluna gönderebileceği…” hususlarının önemine

değinmiştir. Bu kapsamda, soruşturmacının teklifi ile bağlı olmayan disiplin amiri, disiplin

suçunun sabit olduğu ancak soruşturmacının teklif ettiği ceza dışında başka bir disiplin cezasını

gerektirdiği kanaatine vardığı durumlarda; Bu cezayı vermeye kendisi yetkili ise disiplin

cezasını verir. Bu cezayı vermeye disiplin kurulu ya da yüksek disiplin kurulu yetkili ise

soruşturma dosyasını yetkili kurula gönderir. Yapılan soruşturmayı eksik gördüğü takdirde

soruşturmacıdan yeniden soruşturma yapılmasını isteyebileceği gibi yeni bir soruşturmacı da

görevlendirebilir(68). Disiplin amirleri yetkilerini, ilgili mevzuatın memurlara tanıdığı hakları

göz önünde tutarak, hakkaniyet ve eşitliği esas alan bir tutum ve davranış içinde kullanmakla

yükümlüdür(69).

Disiplin raporunda fiilin gerektirdiği disiplin cezasının gösterilmesi, disiplin cezasını

vermeye yetkili merciin tayini açısından önem taşımaktadır. Ayrıca soruşturma raporunda

önerilen sonuç ile bağlı olmayan disiplin amiri, gerekçelerini açıklamak şartıyla, soruşturma

raporunda önerilenden farklı bir disiplin cezası verebilir ya da ceza vermeksizin soruşturmayı

sonlandırabilir(70).

Disiplin makamları disiplin cezasına ilişkin karar verirken, karara esas teşkil eden

“gerekçe” hem taraflar, hem de kurum/kamu düzeni açısından önem arz etmektedir. Ancak

devlet disiplin yönetmeliğinde ister disiplin kurulu olsun isterse Yüksek Disiplin Kurulu olsun

verilecek kararların gerekçeli olacağı belirtilmesine rağmen gerekçenin sınırı ve kapsamına

ilişkin bir açıklamaya yer verilmemiştir. Bu sebeple gerekçe konusuna eğilmek gerekir.

Gerekçe yükümlülüğünün temel dayanağı hukuk devleti ilkesidir, hukuk

devletlerinde “idare yapmışsa bir sebebi vardır” mantığıyla hareket edilemez. Gerekçe

hikmet-i hükümet anlayışının terk edilerek devleti kamu hizmeti sunan varlık olarak kabul eden

modern devlet anlayışının bir sonucudur. Zira gerekçe işlemin muhatabını bir kamusal emrin

nesnesi olmak yerine hukukun öznesi haline getirir. İdari işlemi gerçekleştirmeden önce idare,

hata yapmamak açısından işleme ilişkin vakıaları ciddi bir şekilde araştırır, idari işleme ilişkin

hukuki zemini doğru bir şekilde belirlemeye gayret eder. Bir nevi idari özdenetim

gerçekleştirerek hukuka uygun davranma konusunda daha çok çaba sarf eder. İşleme konu

olayların maddi ve hukuki temellerini daha kapsamlı şekilde inceler hatta tartışmaya açar.

Gerekçe yükümlülüğün bulunması idarenin keyfi davranışlarına mani olur. Aslında

gerekçe yükümlülüğü bir amaç değil, idareyi doğru karara götüren bir araçtır; idare

kendi kendini denetleyerek hukuka aykırı davranmaktan kaçınır(71).

Gerekçe ilkesi günümüzde adil yargılanma ilkesinin bir parçası olarak da görülmektedir.

Dolayısı ile bu ilke Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHM) 6’ncı maddesi kapsamında

değerlendirilebilir. AİHM’e göre gerekçeli karar; toplumda bireylerin, yargı kararlarının

nedenlerini bilmeleri ve kanun yoluna başvurma haklarını etkili olarak kullanabilmeleri olanağı

sağlar. Gerekçe ilkesi, Anayasamızda ve ceza yargısında yer aldığı gibi memur disiplin

hukukunda da geçerlidir. İdare, yapmış olduğu tüm eylem ve işlemlerde, bu ilkeyi göz önünde

bulundurmakla yükümlüdür. Özellikle bağlı yetki dışında, kendisine takdir yetkisi verilen

idari işlemlerde bu ilkenin uygulanması, işlem gerekçesinin kamu yararını içinde

barındırması, idarenin serbest alanının fazla olması nedeniyle daha da önemlidir.

Danıştay 5. Dairesi 2016/9948 E., 2016/4760 K., 21/10/2016 Tarihli kararında, “disiplin

amirlerince disiplin cezasına konu olan fiilin tespitinde, önce usulüne uygun soruşturma

açılması, soruşturma devamında sırasında memurun lehinde ve aleyhinde tüm bilgi ve

belgelerin toplanarak ve memurun savunması ile tüm ifadelerin alınarak süresi içerisinde

soruşturmanın tamamlanması, soruşturma sonucunda hazırlanan soruşturma raporu ve

gerekçeleri değerlendirilerek ilgili hakkında karar verilmesi gerekmektedir.” diyerek memur

hakkındaki soruşturmanın, titizlikle ve gerekçe temeline oturtularak yapılmasına vurgu

yapmıştır. Gerekçe ilkesi, görüldüğü üzere Anayasa, Ceza Kanunu ve disiplin mevzuatında yer

alan önemli bir ilkedir. Karar gerekçesi; mevcut olayın aydınlatılmasına yönelik ölçüde

delillerin varlığını ve bu deliller ile somut olay arasındaki bağı içermelidir. Kararın

gerekçesiz ya da yeterli somut gerekçe olmadan verilmesi hukuka uygunluğunu zedeler(72).

Danıştay kararlarında, idarenin gerekçe göstermesi yeterli bulunmamakta, bu gerekçenin gerçekte var olup olmadığının da araştırılması gerektiği, eğer varlığı tespit edilirse, bu gerekçenin işlemi yapmaya yeterli bir gerekçe olarak kabulünün mümkün olup olmadığının da irdelenmesinin yetkili makamların sorumluluğunda olduğu, idarenin gerçekte gösterdiği gerekçenin de var olduğunun da ispatlanması gerektiği(73) belirtilmiştir.

Gerekçe gösterilmesi hususunu idarenin takdir yetkisi çerçevesinde değerlendirmek

gerekir.

4. İDARENİN TAKDİR YETKİSİ MUTLAK ve SINIRSIZ MIDIR?

İdari işlemlerin hukukiliği incelemesinde işlemi tesis etmeye hangi makamın yetkili

olduğu hususu kadar, o makamın yetkisini kullanırken sahip olduğu takdir payı (marge

d’appreciation) da önem taşımaktadır. İdarenin takdir yetkisi; belli durum ve koşullar

altında idarenin karar alıp almama veya kanunda öngörülen farklı çözümler arasında,

kanunen geçerli şekilde seçim yapma serbestisini ifade eder. İdareye tanınan serbesti

alanının gerekçesi; idarenin verimli çalışması, değişen koşullara idari faaliyetlerin uyum

sağlamasıdır. Takdir yetkisi; yere ve zamana göre değişebilir. İdarenin nasıl bir uygulama

yapacağı mevzuatta ayrıntılı olarak belirtilmemişse, sorunun çözümünde kanunen geçerli

birden fazla yol varsa, işlemi yapacak idarenin çözümlerden dilediğini seçme yetkisi varsa

idarenin takdir yetkisinden söz edilir. Diğer taraftan bir hukuk kuralı idarenin nasıl

hareket etmesi gerektiğini, izlemesi gereken yol ve yöntemleri önceden belirlemişse, idare için takdir yetkisi değil, bağlı yetki söz konusu olacaktır(74).

Yukarıdaki açıklamalar perspektifinde; hukuk sistemimizde, tüm hükümlerin icrasının

idareye “takdir yetkisi” kapsamında verilmediği ve emredici ve bağlayıcı kuralların bağlı

yetkinin bir tezahürü olduğu hususları göz önüne alındığında, takdir yetkisinin mutlak ve

sınırsız olmadığı sonucuna varılacaktır.

Danıştay, takdir yetkisinin sınırsız olmadığını belirttiği bir kararda “İdare kendisine

tanınan bu takdir yetkisini kamu hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak

amacıyla kullanırken bile kanunların kişilere hak tanıyan ve memurlara teminat getiren

hükümlerine aykırı işlem uygulanamayacağı gibi bu yetkiyi Anayasa ilkelerine aykırı bir şekilde

de kullanamaz” sonucuna varmıştır. Bir diğer kararında ise “…idare takdir yetkisinin de idare

yönünden mutlak ve sınırsız bir serbestiyi tazammum etmediği bu yetkinin ancak kamu yararına

ve kamu hizmetinin en etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla

kullanılabileceği, yetki saptırması şeklinde tezahür edemeyeceği ve keyfilik sınırına

varamayacağını” belirtmiştir. İdarenin, yasal çerçevede hareket serbestisine sahip kılındığı

hallerde bile söz konusu yetkiyi hukuka aykırı kullanması aynı zamanda mali

sorumluluğu da gerektirecektir75.

Yönetimin göstermiş olduğu gerekçe ile takdir yetkisinin sınırlarını aşıp aşmadığı ya

da yetkisini hukuka uygun biçimde kullanıp kullanmadığı, idari işlemin yetki ve şekil

kurallarına uygun olarak yapılıp yapılmadığı, yetki veren yasa hükmüne aykırılık taşıyıp

taşımadığı, eşitlik ilkesine uyup uyulmadığı, yetki saptırmasının olup olmadığı, gösterilen

gerekçenin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı, gerekçede gösterilen olayların nitelendirilmelerinin

yanlış yapılıp yapılmadığı hususları yargı içtihatlarında netlik kazanmaktadır76.

Nitekim disiplin makamları yetkisini kullanırken, yapılan işlemin mevzuata, kamu

yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğunu hukuken geçerli somut bilgi ve belgelerle

kanıtlaması icap etmektedir. Konudan bağımsız mesnetsiz salt gerekçe gösterilmesi gayr-i

hukuki durumu değiştirmeyecektir. Bu sebeple yetkili makamların, keyfi bir uygulama ile

kasıtlı olarak kamu yararı değil de özel menfaat gözetilerek görevlerini hukuk çerçevesinde

yerine getirmemeleri neticesinde; taraflar arasında birilerinin mağduriyetine ya da başkalarının

menfaatine veya kurum/kamu zararına sebep olduğu yapılan denetimler ile anlaşılması

durumunda 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 257/1’inci maddesi kapsamında “Görevi

Kötüye Kullanma Suçu”na muhatap olabileceklerdir. Dolayısıyla yetkili disiplin makamları

hukuk devletinin gereği olarak, mer’i mevzuatla belirlenmiş kurallar çerçevesinde ve aynı

zamanda evrensel hukuk ilkelerini de göz önünde bulundurarak görevlerini yerine getirmelidir.

Aksi takdirde idari, mali ve adli sorumlulukları söz konusu olacaktır.

5. SONUÇ ve DEĞERLENDİRME

Makalemizde Devlet memurlarının disiplin sorumluluğu; yetkili disiplin makamları,

soruşturma emrine esas teşkil eden sebep unsurunun hukukiliği, soruşturma raporunun

bağlayıcılığı konularına ilişkin genel ve soyut nitelikte eksiklik mahiyetindeki yasal hükümler,

doktrin ve yargısal içtihatlarla, 30 Nisan 2021 tarihinde yürürlüğe giren Devlet Memurları

Disiplin Yönetmeliği ile birlikte değerlendirilerek maddeler halinde aşağıdaki sonuçlara

ulaşılmıştır.

Disiplin cezası verilmesi gibi doğrudan doğruya hukuki sonuç doğuran ve hukuk

alanında bir değişiklik yapan işlemler icrai işlemlerdir. İcrai olmayan işlemler ise

müfettiş/muhakkik raporları, hazırlık işlemleri, bildirici işlemler ve idarenin iç işleyişine ilişkin

işlemlerdir. Yapılan açıklamalara göre idari işlemler içerisinde yalnızca icrai olan işlemler iptal

davasının konusu edilebildiğinden, iptale konu olan idari işlemler ise; yetki, şekil, sebep, konu

ve maksat ögeleri esas alınarak idari yargı mercilerince hukukilik denetimi yapıldığından,

yetkili makamlarca beş ögenin muhteviyatı iyi bilinmeli ve ona göre işlem yapılmalıdır.

Müfettiş veya muhakkik tarafından yürütülen soruşturma neticesinde icrai nitelikte

olmayan disiplin cezasına yönelik teklif edilen hususların, disiplin makamlarını bağlayıp

bağlamadığı, soruşturma dosyası muhteviyatındaki delillerin iddiaları aydınlatıp

aydınlatmadığı, kesin nitelikte olup olmadığı hususları çerçevesinde değerlendirilmelidir.

Kesin delillerle ispatlanan iddialara ilişkin tekliflerin, disiplin makamlarınca kabul

edilmemeleri beklenemeyeceği gibi eksik delillerle vicdani kanaat oluşmadan, inanca ve görüşe

dayalı olarak “şüpheden sanık yararlanır” evrensel hukuk ilkesi göz ardı edilerek ceza verilmesi

de hukuki olmayacaktır. Öte yandan İdari Yargı, idarenin salt gerekçe göstermesini yeterli

bulmamaktadır. İdarenin gerçekte gösterdiği gerekçenin de var olduğunun da ispatlanması

gerektiği hususuna içtihat niteliğindeki kararlarından anlaşılması nedeniyle azami dikkat

edilmelidir.

Danıştay Kararları ve yürürlükteki kanun ile yönetmelikler çerçevesinde; her makamın

ancak maiyetindeki personel ile ilgili disiplin hükümlerini işletebileceği, yetki kurallarının,

yorum veya anlaşma yoluyla genişletilemeyip veya değiştirilemeyeceği, disiplin yaptırımını

tesis etme yetkisi, ilgili mevzuatta hangi makama verilmiş ise o makam tarafından icra edilmesi

gerektiği, disiplin amirleri olarak belirlenen yetkili makamlar dışındaki makamların disiplin

cezası vermesinin idari işlemi yetki unsuru yönünden sakatlayacağı anlaşılmaktadır.

Genellikle uygulama da kademe ilerlemesinin durdurulması ve memuriyetten çıkarma

cezalarında alt ceza müessesesi uygulanırken yetki yönünden ihtilaflar yaşanmaktadır. Burada

dikkate alınması gereken temel kural, asıl cezayı verme yetkisi hangi makamda ise bir alt

ceza uygulaması yetkisi de o makama aittir. Bu sebeple; kademe ilerlemesinin durdurulması

cezası ve buna bağlı olarak alt ceza verilmesi yetkisi, atamaya yetkili amirde olduğundan,

kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren disiplin suçu sabit iken disiplin amirince

bir alt ceza uygulaması yapılamaz. Bununla birlikte memuriyetten çıkarmayı gerektiren disiplin

suçu sabitken asıl ceza ve bir alt ceza uygulamasının kurumun bağlı olduğu yüksek disiplin

kurulunda olduğundan, bu yetki çerçevesinin dışına çıkılarak başka makamca farklı bir ceza

verilmesi idari işlemi yetki yönünden sakatlayacaktır.

Tekerrür hükümleri uygulanırken, aylıktan kesme cezalarının tekerrüründe disiplin

amiri değil yetkili disiplin kurulu ve atamaya yetkili amir, kademe ilerlemesinin durdurulması

cezalarının tekerrüründe ise kurumun bağlı olduğu yüksek disiplin kurulunun kararı ile

geçerlilik kazanacaktır. Aksi bir idari işlem, disiplin işlemini yetki yönünden sakatlayacaktır.

Kanunun yetki devrine açıkça izin vermediği durumlarda disiplin cezası verme yetkisi

devredilemez. Bununla birlikte hukukumuzda vekilin, vekâlet ettiği görevin yetki ve sınırları

içinde kalmak şartıyla, aslın bütün hak ve yetkisine sahip olduğundan vekilin aslın yerine

disiplin işlemi yapmasında bir engel söz konusu değildir.

Kesinleşerek muhataba tebliğ edilen disiplin işlemleri de birer idari işlem olmasına

rağmen diğer işlemlerden farklı olarak sıkı şekil şartlarına tabi olması nedeniyle muhatabın

ister lehine ister aleyhine olsun disiplin makamlarınca geri alınamaz. Disiplin cezalarının geri

alınması ancak; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun kararında da belirtildiği üzere;

yetkili disiplin amiri tarafından verilerek tebliğ edilen disiplin cezasının, bir disiplin affı kanunu

veya yargı makamlarınca verilmiş ve kesinleşmiş bir yargı kararı ile mümkün olabilecektir.

Disiplin hukuku açısından tesis edilecek tüm işlemlerde yazılılık kuralına riayet

edilmelidir. Ayrıca, memura savunma hakkı tanınmadan disiplin cezası verilemez. Savunma,

soruşturma sürecinin son aşamasında disiplin amiri tarafından istenir. Ancak kademe

ilerlemesinin durdurulması cezalarında disiplin kurulunun, memuriyetten çıkarma cezalarında

ise yüksek disiplin kurulunun haricen savunma istemesi gerekmektedir. Devlet Disiplin

Yönetmeliğinde zikredildiği şekliyle; savunma istem yazısında, memur hakkındaki iddialar, bu

iddiaların dayandığı deliller, isnat edilen fiil veya hâllerin hukuki nitelendirmesi ve 657 sayılı

DMK’nın 125’inci maddesinde sayılan fiil veya hâllerden hangisinin kapsamına girdiği bent

ve alt bent belirtilerek istenmelidir. Bu hususlara riayet edilmemesi, idari yargı yerlerince

re’sen ya da muhataplarca savunma hakkının kısıtlandığı konusunu gündeme getirebilecektir.

Disiplin soruşturmasına soruşturma emri ile başlanır ve disiplin yaptırımını gerektiren

disipliner ihlal; teftiş ve inceleme sırasında, basın yolu, başka idari mercilerce yapılan bildirim,

fiilin işlendiğinin bizzat yetkili amirce tespit edilmesi durumunda, şikâyet ve ihbar yollarından

biri ile öğrenilebilir. Bunlar arasından en sık karşılaşılan, şikâyet ve ihbar yoludur. Bu sebeple;

Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliğinin ilgili hükmü gereği, Devlet memuru hakkında;

belirli bir konuyu içermeyen veya somut delile dayanmayan, başvuru sahibinin adı, soyadı,

imzası ve adresi bulunmayan, daha önceden şikâyet konusu yapılıp sonuçlanan hususlarda yeni

delil içermeyen ihbar ve şikâyetler işleme konulmamalıdır. Bu hususlara uyulmadan soruşturma

emrinin verilmesi, idari işlemi sebep yönünden sakatlayacaktır. Bununla birlikte fiile uygun bir

disiplin cezasının verilmemesi de idari işlemi hem sebep hem de konu yönünden

sakatlayabilecektir.

Bütün idari işlemlerdeki nihai amaç (maksat) kamu yararıdır. Disiplin yaptırımları

açısından amaç; kamu kurumlarında düzeni sağlamak, disipline olmuş personel aracılığıyla

etkili kamu hizmeti yürüterek, nihayetinde kamu yararını sağlamaktır. Bir idari işlem olan

disiplin işlemleri hakkında genel amaç yönünden hukuka aykırılık halleri üç şekilde karşımıza

çıkmaktadır. Bunlar; kişisel amaç güdülmesi, üçüncü kişileri koruma amacı güdülmesi ve siyasi

amaç güdülmesidir.

Hülasa; büyük bir güçle donatılmış bulunan idare, bir tüzelkişilik olduğundan, doğaldır

ki iradesini kamu görevlileri aracılığıyla açıklayacaktır. Kamu görevlileri ise “keyfi” davranma

eğilimi içine kolaylıkla girebilirler. Nitekim disiplin makamları yetkisini kullanırken, yapılan

işlemin mevzuata, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğunu hukuken geçerli somut

bilgi ve belgelerle kanıtlaması icap etmektedir. Mesnetsiz salt gerekçe gösterilmesi gayr-i

hukuki durumu, hukuka uygun hale getirmeyecektir. Bu sebeple yetkili makamların kasıtlı

olarak ya da keyfi bir iradeyle kamu yararı amaçlanmadan özel menfaat gözetilerek görevlerini

hukuk çerçevesinde yerine getirmemeleri neticesinde; birilerinin mağduriyetine ya da

başkalarının menfaatine veya kurum/kamu zararına sebep olduğu yapılan denetimler ile

anlaşılması durumunda “Görevi Kötüye Kullanma Suçu”na muhatap olabileceklerdir.

Dolayısıyla disiplin makamları takdir yetkileri de dâhil olmak üzere yetkilerini kullanırken

hukuk devletinin gereği olarak, mer’i mevzuatla belirlenmiş kuralların dışına çıkmadan ve aynı

zamanda evrensel hukuk ilkelerini de göz önünde bulundurarak görevlerini yerine getirmelidir.

________________

1 Kamu Görevlisi Uzlaştırmacı–Müfettiş, İstanbul Büyükşehir Belediyesi/İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi.

İletişim: ymerdoglu@iski.gov.tr,

Orcid:0001-0001-7550-632X.

Atıf: Mahalli İdareler Dergisi, Sayı 135 (220), Ekim-2024, ISSN 2147-5695, ss. 5-31.

Makale Geliş Tarihi: 01.08.2024, Kabul Tarihi: 15.10.2024.

2 Burak BOZKURT, “Danıştay Kararları Işığında, Disiplin Cezalarının Yargısal Denetimi”, Yetkin

Yayınları, Ankara-2019, s.5.

3 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2577.pdf, E.T. 11.10.2022.

4 İdari yargıda idari işlemin unsurları (yetki, şekil, sebep, konu, maksat) açısından hukuka aykırı olduğu

savıyla dava konusu yapılabilir…” Danıştay 1. Dairesi’nin, 13.04.2004 tarihli ve E. 2004/36 K. 2004/42

sayılı kararı, Kazancı İçtihat Bankası.

5 Ayrıca Bakınız, Tetik, Ahmet Talha, “Hukuk Devleti İlkesi Bağlamında Takdir Yetkisi ve Yerindelik

Denetimi İlişkisi”, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C.25, S.2, 2017, s. 249-276.

6 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2577.pdf, E.T. 21.10.2022.

7 Çağlayan, Ramazan, “İdare Hukuku Dersleri”, Adalet Yayınevi, Ankara-2021, s. 312-313. (ayrıca

konuya ilişkin, Ramazan Çağlayan’ın İdari Yargılama Hukuku kitabına bakınız)

8 Ayrıca Bakınız (İradenin Açıklanması Bakımından İşlemler), Özay, İlhan, “Günışığında Yönetim”,

Alfa Basım, İstanbul-1986, s. 442-458.

9 Gözler, Kemal, “İdare Hukuku-Cilt I”, Ekin Basım, 2019-Bursa, s. 902. (Gözler, Kemal, “İdare

Hukuku Cilt I”, Bursa-2019, 843-844.:Yetki Unsuru.- idari işlem, kim tarafından yapılmıştır? İdari

işlemin özünü oluşturan irade, idare adına irade açıklamaya ehil bir kimse tarafından mı açıklanmıştır?

İşlemi yapan kişi, bu işlemi yapmaya konu, zaman ve yer itibariyle yetkili midir? Kısacası, idari işlemin

yetki unsuru “işlemin yapıcısı” ile ilgilidir. Şekil Unsuru.- İdari işlemin özünü oluşturan irade, maddi

âleme yansırken hangi biçime bürünmüştür? Bu iradenin işlemin büründüğü maddi biçim (örneğin bir

yazı, bir söz, bir hareket), kanunun öngördüğü biçim midir? Bu iradenin içinde yer aldığı kalıp, bu iradeyi maddi dünyaya taşıyan şey hukuka uygun mudur? Kısacası idari işlemin şekil unsuru, “işlemin

taşıyıcısı”na ilişkindir. Sebep Unsuru.- İdareyi belli bir idari işlemi yapmaya, yani belli bir yönde irade

açıklamaya sevk eden etkenler, dürtüler nelerdir? Acaba idare hangi maddi veya hukuki olgulara

dayanarak işlem tesis edebilir? İdarenin dayandığı bu olgular hukuka uygun mudur? Kısacası idari

işlemin sebep unsuru idari işlemden önce gelen ve onun dışında yer alan birtakım “fiili veya hukuki

olgular”a ilişkindir. Konu Unsuru.- idari işlemin hukuk âleminde doğurduğu sonuç, yani hukuk

düzeninde meydana getirdiği değişiklik nedir? Bu sonuç, hukuka uygun mudur? Kısacası idari işlemin

konu unsuru, bizatihi bu işlemin kendisi, “işlemin içeriği” ile ilgilidir. Amaç Unsuru.- İdari işlem ile

ulaşılmak istenen nihai sonuç nedir? İdari işlemi yapan kişi, bu işlemle hangi sonuca ulaşmak istemiştir?

Bu kişinin bu işlemi yaparken zihninden hangi düşünceler geçmiştir? Görüldüğü gibi amaç unsuru, idari

işlemin sübjektif unsurudur; işlemi yapan kişinin “niyetler”iyle alakalıdır.)

10 A.g.e., s. 902.

11 Ülker, Gözde, “Türk İdare Hukukunda İdari İşlemin Yetki Unsuru”, Adalet Yayınevi, Ankara-

2022, s. 138.

12 Çağlayan, Ramazan, “İdare Hukuku Dersleri”, Adalet Yayınevi, Ankara-2021, s. 362.363

13 Gözler, Kemal, “İdare Hukuku-Cilt I”, Ekin Basım, 2019-Bursa, s. 910-911. ((1) Merkezi idarenin

(genel idarenin) başkent teşkilatında karar almaya yetkili makamların (Cumhurbaşkanı, bakanlar) (9

Temmuz 2018’den önce Başbakan ve Bakanlar Kurulu) yetkisi yer bakımından sınırlandırılmamıştır. Bu

makamların yer bakımından yetkisi bütün ülke düzeyindedir. (2) Buna karşılık merkezi idarenin taşra

teşkilatındaki makamlarının (valilerin ve kaymakamların) karar alma yetkisi yer bakımından sınırlıdır.

Valiler kendi il, kaymakamlar ise kendi ilçe sınırları içinde karar almaya yetkilidirler. (3) Yer yönünden

yerinden yönetim kuruluşlarının, yani mahalli idarelerin karar organlarının yetkileri ise yer bakımından

sınırlıdır. Yani il özel idareleri, belediyeler ve köyler sadece kendi sınırları içinde karar almaya

yetkilidirler. (4) Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, yani kamu kurumlarının ise yetkileri

yer bakımından sınırlandırılmamıştır; bunlar kendi konularında kalmak şartıyla ülkenin her yerinde işlem yapabilirler. Bir idari makamın anayasa ve kanunlar yetkili kılınmadığı bir yerde aldığı kararlar “rationeloci yetkisizlik” ile sakattır.)

14 Gözler, Kemal, “İdare Hukuku-Cilt I”, Ekin Basım, 2019-Bursa, s. 911-913. (Bir kere, bir kamu

görevlisinin sahip olduğu yetkileri kullanabilmesi için atanması ve göreve başlaması gerekir.

Atanmış, ama görevine henüz başlamamış bir görevlinin işlemleri “ratione temporis yetkisizlik” ile

sakattır. İkinci olarak, kamu görevlileri izinli bulundukları süre içinde yetkilerini kullanamazlar.

Üçüncü olarak, kamu görevlilerinin yetkisi, görevlerinin sona ermesiyle birlikte sona erer.

Görevden alınma (azil), emekliye sevk, istifa, belirli bir süre için seçilme durumunda bu sürenin

dolması durumlarında kamu görevlisi zaman bakımından yetkisiz hale gelir. Bu şekilde görevi

sonra eren görevlilerin yaptıkları işlemler, “ratione temporis yetkisizlik” ile sakattır. Bununla

birlikte, kamu hizmetlerinin devamlılığı ilkesi gereğince, bu ilke yumuşatılmıştır. Görevi sona eren kamu

görevlilerinin yerlerine yenisi göreve başlayıncaya kadar görevde kalacakları kabul edilmektedir. Bu tür

kişilerin yetkilerinin genellikle “ cari işlerin yürütülmesi (expedition des affaires courantes)” ile sınırlı

olduğu kabul edilmektedir. Dördüncü olarak, il genel meclisi, belediye meclisi gibi idari meclislerin

çalışmaları kanunla “toplantı dönemleri (sessions)” olarak sınırlandırılmış ise, bunlar, ancak toplantı

dönemlerinde karar almaya yetkilidirler. Bu dönemlerin dışında aldıkları kararlar “ ratione temperis

yetkisizlik” ile sakattır. Örneğin 22 Şubat 2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 12’nci

maddesine göre “ il genel meclisi, il genel meclisince belirlenecek bir aylık tatil hariç her ayın ilk haftası

meclis tarafından önceden belirlenen günde mutat toplantı yerinde toplanır. Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi en çok beş gündür.” İl genel meclisinin bu süre dışında toplanıp aldığı kararlar ratione temporis yetkisizlik ile sakattır. Zira idari makamlar, alınması gereken kararları zamanından önce veya sonra değil, tam zamanında almak zorundadırlar. Zira kararın alınması gerektiği gün geldiğinde, kararı alan görevli görev başında olmayabilir. Keza o konudaki kanunlar da değişmiş olabilir. Bu durumda yetkinin erken kullanılması halefin yetkilerine bir müdahale teşkil eder. Örneğin Fransız Danıştayı zamanından önce yapılan bir atamanın ve keza zamanından önce yapılan bir emekliye sevk etme işleminin geçersiz olduğuna karar vermiştir.)

15 https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuatmetin/1.5.657.pdf, E. T. 14.10.2022.

16 Devlet Personel Başkanlığı (DPB), 1984 ila 2019 yılları arasında faaliyet göstermiş kamu kurumudur.

8 Haziran 1984 tarih ve 217 sayılı KHK ile Başbakanlığa bağlı olarak kurulan kurumun geçmişi, 17

Aralık 1960 tarihinde 160 sayılı Kanunla "Devlet Personel Dairesi" olarak kurulan faaliyete

dayanmaktaydı. 8 Temmuz 2011 tarih ve 27988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan tezkere ile Çalışma

ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na bağlanmıştır.

9 Temmuz 2018 tarihinde yayımlanan 703 sayılı KHK ile 2019 yılı itibarıyla kapatılarak, DPB’nın tüm

görevleri diğer kurumlara devredilmiştir. Ancak hali hazırda Devlet Memurları Kanunu’nda muhtelif

maddelerde Devlet Personel Başkanlığı’nın kurumsal olarak yer alması faal olarak misyonunun var

olduğu yanılsamasını beraberinde getirebilmektedir. Bu sebeple uygulayıcıların yanlış işlem yapmasının önüne geçmek adına, yapılan kanuni düzenlemelerin veya değişikliklerin bir bütün olarak senkronize edilmesi kanun sistematiği ve Hukuk Devleti perspektifi açısından önem arz etmektedir.5

17 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/21.5.3935.pdf, E. T. 14.10.2022.

18 https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2022/03/20220311-5.htm, E.T. 14.10.2022.

19 Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Ankara-2019, Turhan Kitabevi, s. 160.

20 İçişleri Bakanlığı, Eğitim Dairesi Başkanlığı, “100. Dönem Kaymakamlık Kurs Notları-2. Cilt”,

Ankara-2015, s. 540.

21 Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun Esas 2006/2042, Karar 2010/448 No.lu kararı, Kazancı İçtihat Bankası.

22 Danıştay 8. Daire, Esas No: 2006/2832, Karar No: 2007/2860, Danıştay Dergisi Yıl: 2007 Sayı: 116,

s. 236-238’de Yayınlanmıştır.

23 Danıştay 8. Daire, Esas No: 2004/2984, Karar No: 2005/4086, Danıştay Dergisi Yıl: 2006 Sayı: 111,

s. 236-238’de Yayınlanmıştır.

24 Danıştay 8. Daire, Esas No: 2007/3155, Karar No: 2007/5674, Danıştay Dergisi Yıl: 2008 Sayı: 117,

s. 236-238’de Yayınlanmıştır.

25 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/21.5.3935.pdf, E.T. 27.10.2022.

26 Ülker, Gözde, “Türk İdare Hukukunda İdari İşlemin Yetki Unsuru”, Adalet Yayınevi, Ankara-

2022, s. 217.

27 Danıştay 1. Dairesinin 05.07.1984 tarih ve E. 1984/72, K. 1984/155, Danıştay Dergisi, Yıl 1985, Sayı

58-59, s. 72-77’de Yayınlanmıştır.

28 Burak BOZKURT, “Danıştay Kararları Işığında, Disiplin Cezalarının Yargısal Denetimi”, Yetkin

Yayınları, Ankara-2019, s.128. (Danıştay 12. Dairesinin 30/01/2018 tarihli ve E:2014/4546, K:2018/296

sayılı kararı.)

29 Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Ankara-2019, Turhan Kitabevi, s. 161-162.

30 Turgut Tan, İdari İşlemin Geri Alınması, (Aristo Yayınevi, 2020), 22.

31 Selman Dursun, Prof. Dr. İlhan ÖZAY Tarafından Verilen İdari İşlem Seminer Çalışması, 101/102.

32 Gözler, (n 9) 1225. (Benzer bir karar olan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu, 21-22 1973 tarih ve E. 1968/8, K. 1973/14 sayılı kararına bknz.)

33 İbrahim Pınar, Disiplin Suç ve Cezaları, Disiplin Soruşturması, (Seçkin Yayınevi, 2020), 105.

34 Turgut Tan ve Bahar Bayazıt, İdare Hukuku, (Turhan Kitapevi, 2021), 265.

35 Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği, Karar Tarihi: 29.04.2021/3935, RG: 30.04.2021/31470.

36 Yusuf Merdoğlu, “Disiplin Hukuku Bağlamında Tekerrür ve Bir Alt Ceza Uygulamasının Yargısal

İçtihatlar Çerçevesinde Değerlendirilmesi” (2022) (109) Mahalli İdareler Dergisi 3, (Ayrıca Disiplin

cezalarının ne zaman kesinleşeceği konusuna bakınız.)

37 Sancakdar, (n 20) 161/162.

38 Memurlar.net Özel Haberi, “Kesinleşen Disiplin Cezası İdare Tarafından Geri Alınabilir Mi?”

(Memurlar.net, 20.01.2022, https://www.memurlar.net/haber/1011586/kesinlesen-disiplin-cezasi-idaretarafindan-geri-alinabilir-mi.html Erişim Tarihi: 25.10.2022.

39 Çolpan Mücahit KÜÇÜK, “657 Sayılı Kanun Kapsamında, Disiplin Cezaları ve Ceza Hukuku İle

Ceza Muhakemesi Hukuku Genel İlkelerinin Disiplin Hukukunda Uygulanabilirliği”, Kamu

Hukuku Anabilim Dalı, Ocak-2019, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, s. 51-53.

40 Çolpan Mücahit KÜÇÜK, “657 Sayılı Kanun Kapsamında, Disiplin Cezaları ve Ceza Hukuku İle

Ceza Muhakemesi Hukuku Genel İlkelerinin Disiplin Hukukunda Uygulanabilirliği”, Kamu

Hukuku Anabilim Dalı, Ocak-2019, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, s. 51-53.

41 Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Ankara-2019, Turhan Kitabevi, s. 163.

42 A.g.e. s. 164.

43 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/21.5.3935.pdf, E.T. 20.10.2022.

44 Danıştay 5. Dairesi, E. 2016/24524, K. 2017/15244, Danıştay Dergisi Yıl: 2017 Sayı: 146, s.108-

112’de Yayınlanmıştır.

45 Danıştay 5. Dairesi, E. 2016/10099, K. 2016/4937, Danıştay Dergisi Yıl: 2017 Sayı: 144, s. 107-

110’de Yayınlanmıştır.

46 Danıştay 16. Dairesi, E. 2015/5586, K. 2015/1022, Danıştay Dergisi Yıl: 2015 Sayı: 139, s. 374-

377’de Yayınlanmıştır.

47 İdari Dava Daireleri Kurul Kararı, E. 2007/1846, K. 2011/6, Kazancı İçtihat Bankası.

48 Selami Demirkol vd., “Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Emsal Kararları 2020”, Yetkin

Yayınları, Ankara-2021, s. 409.

49 Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Ankara-2019, Turhan Kitabevi, s. 165-166.

50 A.g.e., s. 166.

51 Avcı, Mustafa, “İdare Hukukuna Giriş”, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Temmuz-2017, s. 91.

52 A.g.e., s. 91-92.

53 Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Ankara-2019, Turhan Kitabevi, s. 171.

54 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/21.5.3935.pdf, E.T. 20.10.2022.

55 https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuatmetin/1.5.657.pdf, E.T. 20.10.2022.

56 Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Ankara-2019, Turhan Kitabevi, s. 167. (Danıştay 12. D., E.

2003/3174, K. 2006/6690, T. 26.12.2006, Kazancı İçtihat Bankası)

57 Göçgün, Muhammet, “İdari İşlemin Konu Unsuru”, On iki levha Yayıncılık, İstanbul, Mayıs-2017,

s. 24.

58 Yıldırım, Ramazan, “İdare Hukukuna Giriş”, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Temmuz-2017, s. 92.

59 Çağlayan, Ramazan, “İdare Hukuku Dersleri”, Adalet Yayınevi, Ankara-2021, s. 388-391.

(Anayasanın 13 üncü maddesine göre temel hak ve hürriyetler ancak kanunla sınırlandırılabilir. Temel

hak ve özgürlüğün, idari bir işlemle sınırlandırılması veya tüzel kişilere yükümlülük getirilmesi işlemi

konu unsuru bakımından sakatlar. Kanunun yasakladığı bir konuda işlem yapılması işlemi konu yönünden sakatlar. Üst kurala aykırı işlem yapılması: kurallar silsilesinde, alttaki kuralın üstteki kurala, örneğin, yönetmeliği Cumhurbaşkanlığı kararnamesine ya da kanuna aykırı olması konu unsurundaki sakatlığı ifade eder. Hukuk kuralının uygulama alanının genişletilmesi: bir hukuk kuralının, o kuralın uygulama alanına girmeyen başka bir konuda da uygulanması, yani uygulama alanının genişletilmesi, işlemi konu unsuru bakımından hukuka aykırı kılar.

Örneğin Danıştay bir kararında, kanunda orman olarak nitelendirilmeyen zeytinliklerin, orman kavramı içine alınmasını hukuka aykırı bulmuştur. Ayrıca; kesin hüküm niteliğindeki mahkeme kararına aykırı işlem yapılması, kazanılmış hakları ihlal eden işlem

tesis edilmesi, eşitlik ilkesine uyulmaması ve son olarak geriye yürümezlik kuralının ihlal edilmesi yani

idari işlemler kural olarak yapıldığı andan ileri için geçerli olup, geçmişe etkili olarak yapılamazlar.)

60 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125 inci maddesinde sıralı olarak; Uyarma, Kınama, Aylıktan Kesme, Kademe İlerlemesinin Durdurulması Cezası ile Memuriyetten Çıkarmadır. İdare “suçta ve cezada kanunilik ilkesi” gereği sayılı cezalar dışından yeni bir ceza koyamaz ya da mevcut hüküm altına alınan cezalardan birisini idari düzenleme ile kaldıramaz. Bu husus Kamu Kurum ve Kuruluşların Özel Personel Yasalarındaki Disiplin Cezaları için geçerli olduğu gibi bağlayıcılık teşkil eder.)

61 Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Ankara-2019, Turhan Kitabevi, s. 168.

62 A.g.e., s. 168.

63 A.g.e., s. 168-169.

64 HATİPOĞLU, Mehmet/SARICALAR, Ahmet Cahit, “Memur Disiplin İşlemlerinde Amaç Unsuru”,

Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 28, S. 2, 2020, s. 698.

65 A.g.m., s. 699-701.

66 Özay, İlhan, “Günışığında Yönetim”, Alfa Basım, İstanbul-1986, s. 13.

67 Ayrıca bakınız, Serkan Başaran, “Görevi Kötüye Kullanma Suçu”, Adalet Yayınevi, Nisan-2018.

68 Burak BOZKURT, “Danıştay Kararları Işığında, Disiplin Cezalarının Yargısal Denetimi”, Yetkin

Yayınları, Ankara-2019, s. 89

69 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/21.5.3935.pdf, E.T. 23.10.2022.

70 Aslan, Zehreddin, “Memurların Disiplin ve Ceza Soruşturması”, Seçkin Yayınevi, 2018-Ankara, s.

71 Özge Didem Boulanger, “İdari İşlemin Sebep Unsuru”, Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Marmara

Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora Tezi, İstanbul-2016, s. 150-151.

72 Yaldız, Çağlasın, “Ceza Muhakemesi İlke ve Kurallarının Memur Disiplin Hukukuna Etkisi”,

Seçkin Yayınevi, Ankara-2022, s. 62-65.

73 Çağlayan, Ramazan, “Türk Hukukunda İdarenin Takdir Yetkisinin Yargısal Denetimi”, Atatürk

Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, C. VII, S. 3-4., 2003, s. 187. (Danıştay 8. D., E.

1990/850, K. 1989/490, T. 10.09.1990)

74 Sancakdar, (n 20) 165/166.

75 Nilay Arat Özkaya, Türk İdare Hukuku’nda İdarenin Hukuk Sınırları İçinde Hareket Serbestisi,

(2015), 97/98.

76 Abdullah Uz, Disiplin Cezalarının Üst Kademe Yöneticiliklere Etkisi, (Adalet Yayınevi, 2013),

155/156.

KAYNAKÇA:

Özay, İlhan, “Günışığında Yönetim”, Alfa Basım, İstanbul-1986.

Selami Demirkol vd., “Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Emsal Kararları 2020”, Yetkin

Yayınları, Ankara-2021.

Aslan, Zehreddin, “Memurların Disiplin ve Ceza Soruşturması”, Seçkin Yayınevi, 2018-Ankara.

Burak BOZKURT, “Danıştay Kararları Işığında, Disiplin Cezalarının Yargısal Denetimi”, Yetkin

Yayınları, Ankara-2019.

Gözler, Kemal, “İdare Hukuku Cilt I”, Bursa-2019.

Çağlayan, Ramazan, “İdare Hukuku Dersleri”, Adalet Yayınevi, Ankara-2021.

Sancakdar, OĞUZ, “Disiplin Hukuku”, Turhan Kitabevi, Ankara-2019.

Pınar, İbrahim, “Disiplin Suç ve Cezaları, Disiplin Soruşturması”, Seçkin Yayınevi, ankara-2020.

Avcı, Mustafa, “İdare Hukukuna Giriş”, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Temmuz-2017.

Yıldırım, Ramazan, “İdare Hukukuna Giriş”, Anadolu Üniversitesi Yayınları, Temmuz-2017, s. 92.

Yaldız, Çağlasın, “Ceza Muhakemesi İlke ve Kurallarının Memur Disiplin Hukukuna Etkisi”,

Seçkin Yayınevi, Ankara-2022.

Serkan Başaran, “Görevi Kötüye Kullanma Suçu”, Adalet Yayınevi, Nisan-2018.

Ülker, Gözde, “Türk İdare Hukukunda İdari İşlemin Yetki Unsuru”, Adalet Yayınevi, Ankara-2022.

Göçgün, Muhammet, “İdari İşlemin Konu Unsuru”, On iki levha Yayıncılık, İstanbul, Mayıs-2017.

Özkaya, Nilay Arat, “Türk İdare Hukuku’nda İdarenin Hukuk Sınırları İçinde Hareket Serbestisi”,

İstanbul-2015.

İçişleri Bakanlığı, Eğitim Dairesi Başkanlığı, “100. Dönem Kaymakamlık Kurs Notları-2. Cilt”,

Ankara-2015, s. 540.

Tetik, Ahmet Talha, “Hukuk Devleti İlkesi Bağlamında Takdir Yetkisi ve Yerindelik Denetimi İlişkisi”,

Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C.25, S.2, 2017.

HATİPOĞLU, Mehmet/SARICALAR, Ahmet Cahit, “Memur Disiplin İşlemlerinde Amaç Unsuru”,

Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 28, S. 2, 2020.

Ramazan Çağlayan, “Türk Hukukunda İdarenin Takdir Yetkisinin Yargısal Denetimi”, Atatürk

Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, C. VII, S. 3-4.

Çolpan Mücahit KÜÇÜK, “657 Sayılı Kanun Kapsamında, Disiplin Cezaları ve Ceza Hukuku İle

Ceza Muhakemesi Hukuku Genel İlkelerinin Disiplin Hukukunda Uygulanabilirliği”, Kamu

Hukuku Anabilim Dalı, Ocak-2019, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü.

Özge Didem Boulanger, “İdari İşlemin Sebep Unsuru”, Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Marmara

Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora Tezi, İstanbul-2016.

Danıştay 5. Dairesi, E. 2016/24524, K. 2017/15244, Danıştay Dergisi Yıl: 2017 Sayı: 146, s.108-112.

Danıştay 5. Dairesi, E. 2016/10099, K. 2016/4937, Danıştay Dergisi Yıl: 2017 Sayı: 144, s. 107-110.

Danıştay 16. Dairesi, E. 2015/5586, K. 2015/1022, Danıştay Dergisi Yıl: 2015 Sayı: 139, s. 374-377.

Danıştay 8. Daire, E. 2006/2832, K.2007/2860, Danıştay Dergisi Yıl: 2007 Sayı: 116, s. 236-238.

Danıştay 8. Daire, E. 2004/2984, K. 2005/4086, Danıştay Dergisi Yıl: 2006 Sayı: 111, s. 236-238.

Danıştay 8. Daire, E. 2007/3155, K. 2007/5674, Danıştay Dergisi Yıl: 2008 Sayı: 117, s. 236-238.

Danıştay 1. Daire E. 1984/72, K. 1984/155, Danıştay Dergisi, Yıl 1985, Sayı 58-59, s. 72-77.

D. 8. Daire, 12.10.1998, E.1998/4988, K.1998/3015, Kazancı İçtihat Bankası.

İdari Dava Daireleri Kurulu 09/11/2020 tarih, Esas No: 2020/1073, Karar No: 2020/2353.

İdari Dava Daireleri Kurul Kararı, E. 2007/1846, K. 2011/6, Kazancı İçtihat Bankası.

Danıştay 12. D. E. 2003/3174, K. 2006/6690, T. 26.12.2006, Kazancı İçtihat Bankası.

Danıştay 1. D. 13.04.2004 tarihli ve E. 2004/36 K. 2004/42 sayılı kararı http://www.danistay.gov.tr.

https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuatmetin/1.5.657.pdf, E.T. 20.10.2022.

https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2577.pdf, E.T. 11.10.2022.

https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/21.5.3935.pdf, E. T. 14.10.2022.

https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2022/03/20220311-5.htm, E.T. 14.10.2022.

https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/21.5.3935.pdf, E.T. 20.10.2022.